破产立案是破产案件进入司法程序、获得司法救济的入口。由于我国破产立法的粗疏，以及学理和司法实务界的忽视，导致破产立案成了破产工作的瓶颈，严重制约了破产审判事业的发展，立案难成了一个饱受诟病的司法问题、社会问题，引起了最高决策层的关注。完善破产立案制度，是适应破产法治发展的需要，在我国深化供给侧结构性改革、建立健全市场化、法治化的市场主体救治和退出机制的大背景下，具有鲜明的时代意义。

　　一、破产立案及其特点

　　企业破产法并未对破产立案作出直接规定，而是对破产受理作出了规定。主流观点认为，立案与受理往往是同一含义。受理是指人民法院对起诉进行审查，对符合起诉条件的案件，予以立案的审判行为。立案即标志着人民法院对起诉予以受理。从民事诉讼法第一百二十三条规定看，也肯定了此种观点。笔者亦认为，根据民事诉讼法的规定，人民法院对于符合法定条件的起诉，处理结果就是受理和立案，二者文字表述虽然不同，但法律效果完全相同，属于同义反复。因此，企业破产法关于受理的规定，就是关于破产立案的规定。与民事诉讼立案相比，我国破产法规制下的破产立案具有鲜明的特点：

　　1.破产立案对债权人、债务人会产生一系列重大的实体法律效果

　　民事案件的立案，一般只产生诉讼时效中断的实体法律效果，以及受诉法院取得案件管辖权等程序法律效果。但破产立案后，破产程序同步开始，这对债权人、债务人会产生一系列重大的实体法律效果，严重影响债权人的权益实现和债务人的经营活动、商业信誉等。

　　2.立案审查时就要对申请的事实是否存在、理由是否成立作出实质判断

　　在民事诉讼的立案审查阶段，法律仅要求当事人提供事实和理由即可。我国的破产程序采取受理开始主义，一旦受理立案，破产程序亦即启动。因此，在人民法院立案、启动破产程序之前，就需要对申请人主张启动破产程序的事实是否真实、理由是否成立进行实质审查，而后才能作出是否立案、是否开启破产程序的裁定。这种制度设计，真可谓不“破”不“立”。

　　3.立案审查过程中当事人享有参与权和异议权，诉讼特征明显

　　民事诉讼的立案审查处于诉讼程序开始前的阶段，是人民法院依职权实施的单方司法行为，当事人不享有诉讼程序中立法保障的参与权、辩论权、举证权、质证权等权利。破产立案审查则与之大相径庭。债权人提出破产申请时，债务人往往对是否具备破产原因存在争议，破产法明定债务人享有参与权、异议权，以防止债权人恶意申请损害债务人合法权益，在债务人不具备破产原因的情况下强行将其拖入破产程序。在债务人自愿提出破产申请的情形下，为防止破产程序的不当开启损害债权人利益，亦应赋予债权人参与权和异议权。因此，破产立案审查具有民事诉讼争议裁决的特征。

　　4.立案审查由破产审判业务部门负责，审查期限相对较长

　　自20世纪90年代末人民法院推行立审分离改革以来，普通民事诉讼的立案审查便属于立案庭的职能。但破产立案审查却由破产审判业务部门负责。由于破产立案审查具有繁琐性、专业性、后果严重性的特点，因此审查期限也较民事立案审查期限长。

　　二、破产立案目前存在的主要问题及成因分析

　　1.破产立案难，申请权缺乏保障

　　立法、司法在破产申请进入司法程序的入口即设置众多障碍，申请人常常被拒于法院大门之外，破产申请权难以得到保障。破产立案难主要表现在：破产立案条件严苛，立案门槛高；破产申请符合立案条件时，有的法院仍有案不立；有的虽然最终立案，但时日漫长，降低了人们适用破产程序的积极性、主动性，使潜在的破产案件不能转变为现实的破产案件。从数据上看，2007年企业破产法实施以来至2015年，人民法院每年立案的破产案件数量均在2000至3000余件。2016年全国法院大力推进破产审判工作改革，破产案件数量达到5665件，比2015年（3684件）上升了53.8%。但从总量上看，破产案件数量偏少的局面并没有根本扭转，破产制度的价值和功能难以真正发挥。

　　破产案件数量少带来的另一个问题是，影响了人民法院的破产审判专业化建设。近年来，全国法院民商事案件数量呈爆炸式增长，审判一线吃紧，案多人少的矛盾突出。而破产案件数量长期在低位徘徊，破产法官主要精力都集中于处理民商事案件，有的转岗调离，人才流失严重，有的破产审判机构也被裁撤，破产审判工作的重要性进一步下降，形势十分严峻。

　　2.立案审查规则不明，影响司法统一性

　　由于企业破产法对立案审查规定过于粗疏，审查方式、审查范围、审查程序等规定付之阙如，导致实务操作不一，程序混乱。例如，在审查方式上，有的法院对债务人的异议采用听证方式，由法院主动召集债权人、债务人等参加，安排陈述、举证、质证、辩论等完整的程序；有的法院则仅进行书面审查，不给当事人提供当面陈述质证辩论的机会。由于破产立案审查没有纳入统一规范的程序之中，缺乏有效监督制约，立案审查阶段俨然成为破产审判流程当中的一块“飞地”，为外界因素插手干涉企业破产、部分审判人员拖延立案、消极不立案、违法审查等提供了机会。

　　破产立案的弊端虽然出现在司法领域，但其成因却很复杂。其中既有企业破产法规定不完善的制度因素，也与人民法院在国家政治架构中的地位不高、调动资源能力有限相关，还与破产审判专业化不足、考核评价机制不健全密不可分。凡此种种，导致人民法院对破产案件不敢立、不愿立、不能立，破产立案成为破产审判工作中矛盾最突出的一个环节。

　　三、解决破产立案问题的措施与建议

　　《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立，有诉必理，保障当事人诉权。”2016年5月16日召开的中央财经领导小组第十三次会议，进一步要求人民法院研究解决破产案件立案难问题。可见，解决破产案件立案的相关问题，不仅是完善破产立法和司法工作的要求，也是人民法院应当承担的政治任务。为此，笔者提出如下措施和建议：

　　1.建立破产审判的立、审、破三流程机制，使破产申请审查成为独立的诉讼阶段，适用民事诉讼程序加以规范保障

　　我国传统的破产审判程序包括立案和破产程序两个流程，立案之前对破产原因的审查也就成了立案环节的一部分。这就导致破产立案标准过高，审查行为游离于程序之外，难以有效监督制约，干预、操控空间大，破产立案难等问题。为克服这一弊端，必须将破产原因是否具备的破产申请审查活动从立案环节剥离出去，使之成为破产审查流程中的一个独立阶段，并以民事诉讼程序加以规范保障，从而建立破产审判的立、审、破三流程机制。

　　破产申请审查符合民事诉讼的特征，具备成为破产审判流程中的独立阶段的条件。在破产申请审查中，存在人民法院、申请人、被申请人三方之间的诉讼法律关系。破产申请人的申请中实质上包含了由人民法院对债务人具备破产原因进行确认的诉请，这也是其申请债务人破产的前提和原因。为确认申请人关于债务人具备破产原因的主张是否成立，必须对债务人是否丧失清偿债务能力进行认定。在这种实质审理活动中，债权人、债务人具有参与权、异议权，双方可以通过举证、质证、抗辩，维护自己的立场。而人民法院的任务则是通过贯彻平等、公开、辩论、处分等民事诉讼原则，解决争议，从而对债务人是否具备破产原因作出裁判。这些特征使得破产申请审查完全符合民事诉讼的特征，应适用民事诉讼程序加以规范保障；破产程序属于不解决争议的非讼程序，显然不适合于此。由于性质不同，破产申请审查程序无法为破产程序所吸收和合并，具有作为独立诉讼阶段的必要性。正是由于考虑到破产申请审查的特殊性，最高人民法院于2016年7月6日下发的《关于调整强制清算与破产案件类型划分的通知》（法〔2016〕237号）中也将破产申请审查单独作为一类案件类型。

　　破产审判的立、审、破三流程机制建立以后，破产申请审查程序的独立性得以实现，这就为保障当事人的诉权、改革破产立案方式奠定了坚实基础。

　　2.改革破产立案方式，变立案审查制为立案登记制

　　2015年5月1日起，民事起诉、行政起诉和刑事自诉等诉讼案件的立案体制由过去的立案审查制改为立案登记制，但对破产案件是否实行立案登记制，相关规定中均未明确，理论和实务界也存在不同认识。反对的主要理由是破产案件一旦立案，即意味着破产程序的启动，将产生一系列对当事人权益具有重大影响的后果，因此破产案件不宜实行立案登记制。在破产审判分为立、破两阶段，破产立案与破产程序开始同步的情形下，这种主张和担心不无道理。但在破产审判流程由二元变为三元、破产申请审查案件单立后，这种担心的理由就已经不存在了。因为在破产程序启动之前，首先要经过破产申请审查这一独立流程，破产立案关口也相应前移。这时所要立的案件是破产申请审查案件，而非破产清算、重整和和解案件；立案的法律效果仅表明破产申请可以进入司法程序寻求救济，而非破产程序的启动。从案件性质上看，破产申请审查案件与普通民事案件并无本质不同，属于立案登记制调整的范围，符合立案登记制的条件。

　　需要明确的是，采用立案登记制以后，并非只要申请人提出破产申请，人民法院就应登记立案，启动破产程序。立案登记制下，人民法院仍应进行一定的审查，是否审查不是区分立案审查制与立案登记制的标准。二者的根本区别在于，审查的形式和内容范围不同。实行立案登记制以后，立案审查采形式审查方式，而之前则采实质审查。审查的范围包括：申请书是否符合规定；是否具有相关证据；债务人是否具备主体资格；是否属于受申请法院管辖。上述内容均符合要求，即达到立案标准，人民法院应予登记立案，并根据最高人民法院《关于调整强制清算与破产案件类型划分的通知》的相关规定，以“破申”作为案件类型代字编制案号，及时移送破产审判业务部门进行审理，并由破产审判业务部门审理后作出驳回破产申请或启动破产程序的裁定。

　　立案登记制后，破产立案程序大为简化，立案标准大大降低，申请人的破产申请权将会得到充分保障。但不可忽视的是，破产案件数量将会有所增加，破产审判业务部门和破产法官的办案压力会增大。但这属于振兴破产审判事业的必由之路。各级法院应对此作出预判，并通过破产审判专业化建设和法院内部人员合理配置逐步加以解决。

　　3.修改企业破产法有关受理的规定，从立法上解除破产立案与破产程序开始的捆绑关系，在顶层设计层面清除破产立案问题滋生的土壤

　　从制度层面上看，以往破产立案问题产生的根源就在于破产法受理的规定。由于破产受理具有双重含义，致使破产立案与破产程序开始形成捆绑关系，立案标准与破产程序开始条件重合，造成立案难、审查乱等现象。建议下一步修改企业破产法关于受理的规定，以“破产程序开始”取代“受理”，以解除破产立案与破产程序开始的捆绑关系，从顶层设计上消除破产立案问题的成因。