随着经济社会的不断发展，社会关系日趋复杂，行政权扩张渗透进入更多私法领域，行政争议与民事争议交叉的状况频繁出现，进而反映在法院的诉讼案件当中，给法院具体审判工作带来了诸多困难。如何对行民交叉案件进行公正有效的解决，理论界、实务中的认识和做法不尽相同，学说上的“百家争鸣”虽为实务提供了相关参考，但并不能作为审判的合法依据，司法实务依然无所适从。为恰当处理好行民交叉案件，按照诉讼经济原则最大限度地保护行政相对人的合法权益，对现行行政诉讼制度进行变革，建立和完善“行政附带民事诉讼制度”的呼声日益高涨，许多学者纷纷提出建立健全行政附带民事诉讼制度，（1）实践中也出现了这方面的判决（2）。但任何新制度的确立与设计需考量其正当性、合理性及满足实践需要，全国某些法院正在开展一些行政附带民事诉讼的试点工作，（3）积极探索行政附带民事诉讼案件的审理程序问题，以及与既有程序的衔接等问题。行政附带民事诉讼不是解决行民交织案件唯一的灵丹妙药，是较为理想的解决路径之一，且在探路过程中。以达到诉讼效率和充分保障当事人权益的共同实现为设计目的，本文从行民交叉案件的现状和缘由入题，剖析建立行政附带民事诉讼的理论和现实基础，并探讨了构建行政附带民事诉讼制度中的核心问题和具体程序问题。

    一、现状：行民交叉案件处理之乱象

由于行政权扩张、行政职能不断扩大，法律规范的竞合、群众维权法律意识的增强，现实纠纷的不断涌现，使行政争议与民事争议交叉案件日益增多，涉及行政确认、行政裁决及治安、工商登记、交通责任事故认定等。江伟教授等认为，民事行政争议关联案件，是指行政争议和民事争议因在法律事实上互相联系，在处理上互为因果或互为前提、互相影响的案件。（4）这些行民交叉案件的处理呈现出一定乱象，显示出程序立法、诉讼制度的滞后和不足。

（一）形成反复诉讼怪圈。由于行民交叉案件没有科学系统的规制和程序引导，根据现有法律规定由法院的行政和民事审判庭分别审查审理，两庭间很少会进行有效的协商或达成某种共识，从而导致相互忽略另一行政（民事）案件的认定，造成判决的相互矛盾和不统一，且在启动上诉或再审程序后，又可能出现新一轮的行民裁判矛盾，造成诉讼的重复循环，陷入无法确定何时终结案件、无法事了的诉累怪圈之中。行民交叉案件处理的复杂性，使案件审理期限过长，反复、长期诉讼不但消耗大量司法成本，更是给当事人造成讼累，侵害其合法权益，而且“不同程度地影响了案件处理的严厉性和法律关系的稳定”（5），将最终影响案件质量和司法权威及公信力。

（二）造成司法资源的浪费。由于行民交叉案件处理的局限性，依靠任何一种诉讼程序都难以理想地解决行民交叉案件的纷争（6）。审判实务中，法官无法找到既成有效的解决方案，法官职业群体的保守个性限制了法官创新造法的能力，难以案结事了。一个案件起初至少立两次案，过程中处理不当会造成久拖不决，反复诉讼，导致办案效率低下，诉讼成本加大和司法资源的浪费，严重违背诉讼经济原则。学界中有先民后行、先行后民、一并审理和基础优先等处理模式，有些法院根据最高法院司法解释制定了内部行民交叉案件处理规则，这些规则的局限和效力难以保证案件处理的合理性和正当性，也难以达到司法和谐的价值目标。

（三）造成司法不统一。由于行民交叉案件缺乏固有统一的程序模式，各地法院做法不统一，五花八门，司法程序混乱（7）。有时即便是同一地域法院行民争议的裁判结果也都不能相互衔接印证，甚至相互矛盾，损害司法权威，无法真正解决争议和及时救济当事人的合法权益，无法实现公平正义的法律价值。例如在民事审判中以未经法定程序解决的有争议的行政行为作为判案依据，后该行政行为被依法撤销，导致行民判决矛盾；或仅以行政机关不符或缺乏法律依据的答复结果或征询意见为根据做出错误的民事判决；或在民事诉讼中对行政行为为证据采取不否定、不采用的态度，甚至有时由于法官的不作为和相互推诿，使得民事诉讼裁驳，行政诉讼也裁驳，当事人救济无门。

二、追问：行民交叉案件处理乱象之缘由

(一)立法的滞后与缺失。由于我国不少立法滞后于社会发展，在立法层面尚未构建起完整的行民交叉案件制度体系，缺乏科学的程序指导，行民交叉案件处理存在较大随意性和无序性，造成司法实务的困境与迷茫。现行规定行政附带民事诉讼仅存在下列两种情形：（1）最高法院《行诉法若干解释》第61条规定，被告对平等主体之间的民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理；（2）《行政许可案件规定》第13 条第二款规定，在行政许可案件中，当事人请求一并解决民事赔偿问题，人民法院可以一并审理。可看出行民交叉案件可一并审理的案件范围仅限于行政裁决、行政许可案件，对其它行民关联案件不能适用。仅这两个原则性规定（8），法院无法应对实践中行民交叉案件复杂多变的现实状况。行民交叉案件的处理根本上欠缺相关法律依据，审判思路难以统一，即使最高法院通过司法解释、批复等形式提出了积极的处理意见，但不同时期、不同领域、针对不同的问题，最高法院的指导意见并不相同，乃至互相冲突，（9）加之各地法院法官素质各异，“导致法院的民事判决与行政判决相互矛盾，经常出现法律适用所生结果的悖论”（10）。

（二）没有坚实的理论基础为制度构建提供支持。目前我国对行民交叉案件的处理无明确的法律依据，学理上对于行民交叉案件处理也是众说纷杂，无法形成权威公正与成熟的主流观点，进而也影响了对立法实践的指导和推动。我国虽有刑事附带民事诉讼的理论基础和现实模式可供借鉴，但对行政附带民事诉讼的基础性问题疏于论证，且对行政诉讼是否能够附带民事诉讼亦有赞成和怀疑两种态度：赞成者认为能够提高诉讼效率，避免裁判矛盾，及时公正处理案件；质疑者认为两种诉讼机制的交叉使用会造成时效、管辖、证明责任等程序问题的紊乱，不能达到诉讼效益和避免裁判矛盾的目标。

（三）现实制度的局限性与弊端。行政、民事诉讼程序缺乏衔接协调机制，对于先行处理某种案件一直存在分歧，有的行政案件审理需以民事案件判决结果为基础，有的民事案件审理需以行政案件判决结果为基础，有的需互为基础，有的又互不为基础，导致在审判实践中出现两种程序交织的两难状态。另一方面，行民案件的当事人并不一定完全知晓或参与两种案件，行（民）裁判约束不了裁判之外的事件参与人，行民处理结果不一致将会引发新一轮民（行）诉讼，案件的重复审理又增大了法院审判工作量和审理难度。此外，再审制度的缺陷也是导致案件久拖不决的重要因素之一，我国再审制度以有错必纠、公正审判为目的，很大程度上冲击了二审终审制及案件的既判力，牺牲了诉讼效率。行民交叉案件贯穿两种法律关系，哪种法律关系启动再审程序都是进行各自条线的单一处理，如改变了原先的审理结果又可能再次导致新一轮的诉讼，使行民交叉案件久拖不决。

三、路径之一：构建行政附带民事诉讼的正当性和可行性。

针对行民交叉案件，学界与实务界提出各种解决思路，拟在寻求切合实际的方案，而行政附带民事诉讼成为探讨的热点之一。

(一)行政附带民事诉讼是解决行民交叉案件的出路之一

    1.行政附带民事诉讼的内涵。学说上有不同界定，随着行政诉讼审判的不断深入和对行政附带民事诉讼认识的日益深化，其内涵的界定也日益科学准确。笔者认为：行政附带民事诉讼是人民法院在审理行政案件过程中，根据当事人或利害关系人的请求，一并审理与行政诉讼有法律上利害关系的民事争议的诉讼活动。提起附带民事诉讼的不限于原告，第三人也可以提起，以保护相关权利人的合法权益。概念中使用“一并”而非“合并”，是突出附带民事诉讼的私法性和依附性，尊重当事人的诉权自由，“合并”一般用于相同诉讼性质的诉讼，用“一并”较为妥当。

    2.行政附带民事诉讼范围尚未统一。行政附带民事诉讼的范围存在较大争议，有肯定和否定的界定方法，肯定性范围大致包括：行政裁决、行政确权、行政处理、颁发权属证书、行政许可及其他适宜一并处理的行民交织争议（11）。全国开展的试点工作中，表述内容不尽统一，但范围大致包括此几类（12）。对于否定性范围，应包括：行政赔偿、已经单独提起诉讼的民事争议、司法解释已规定先行解决民事纠纷等情况（13）。当民事争议是行政争议解决的前提或行政争议是民事争议的解决前提而行政争议又很复杂时，也适宜分开解决。

需说明的是，行政附带民事诉讼是解决行民交叉案件的一种方式，并不是可以解决所有的行民交叉问题，只是一定范围内的行民交叉案件可以通过行政附带民事诉讼破解一部分的现实困局。行民交叉问题在现实中混成一团，但在法理上一定要区分，应该行政归行政、民事归民事，分别解决。

（二）建构行政附带民事诉讼势在必行。行政附带民事诉讼制度处理某些行民交叉案件是必要的也是理想的选择，其作用在于：（一）贯彻诉讼效益和诉讼经济原则。行政附带民事诉讼制度在解决行政争议的同时，将与行政行为密切相关的民事争议一起解决，实现“官了民也了”，减少诉累和降低司法成本，最大限度保护行政相对人的合法权益，符合公正和效率的司法要求，更好实现司法为民。（二）维护司法统一和司法权威。行政附带民事诉讼一次处理两种纠纷，有助于法官更好地全面把握案情、认清争议实事、分清是非，及时正确裁判，避免裁判的不统一，有效维护裁判的严肃性和司法权威。（三）增强公众对司法的信赖。现有行政诉讼制度主要对被诉的具体行政行为做出评判，大量与被诉具体行政行为密切相关的民事争议却无法解决，对于行政相对人来讲，输赢差别不大，群众难以从诉讼结果中获得实在的利益，公众容易对司法丧失信心。行政附带民事诉讼将行政相对人切实关心的民事争议一并解决，及时获得救济，有利于增加公众对行政诉讼制度的信赖，促进行政诉讼制度的健康发展。

（三）建构行政附带民事诉讼的可行性

1.现有的法律规定提供了法律基础。行政诉讼法颁布较早，没有规定行政附带民事诉讼，当前行民交叉案件日益增多，行政和民事审判庭“各管一块”的做法已受到了社会的广泛批评，确立这一制度的时机已经成熟。最高人民法院通过司法解释和司法政策已经明确了这一制度，需要上升为法律规定。（14）如前文所述：最高法院《行诉法若干解释》第61条和《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》第9条以及《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第12条第2款等相关规定都明确了可以一并解决行民交叉争议，其他如《环境保护法》第41条和《治安管理处罚法》第43条等也隐含着行政诉讼附带民事诉讼的内容，为建立该制度奠定了法律基础。至于行政诉讼法和民事诉讼法的衔接问题，前者本身脱胎于后者，具有渊源关系，虽部分程序有异，但审判主体都是法院，审判目的都是定分止争，虽无衔接之设计但也无禁止之规定，为两种程序的交融提供了发展空间。

2.借鉴国外相关制度和我国刑事附带民事诉讼制度。国外对于行民交叉案件的处理，一种是以法国为代表的大陆法系国家，由于存在行政法院和普通法院之分，他们采取分别审理的模式，先行解决作为争议前提和依据的案件，其弊端是程序繁琐，不符合诉讼经济；另一种是以英国、美国为代表的英美法系，他们采用附带诉讼的方式来解决。我国无专门的行政法院，虽有行政与民事审判庭之分，但只是内部分工而已，审判主体均是人民法院。我国可以借鉴英美法系国家的合理做法，实行附带诉讼的方式构建行政附带民事诉讼制度。国内可借鉴早已确立的刑事附带民事诉讼制度的做法和经验，使行政附带民事诉讼具有可操作性，但不应是单纯的类比，而应从附带诉讼的关联性、效益性、统一性入手，结合行政诉讼自身特点和现有经验进行设计。

3.司法实践经验奠定了现实根基。如上所述，我国现行相关规定为司法实践提供了一定依据，但实践中通过行政诉讼开展的并案审理远远超过了此限定范围，如法院在确认行政行为违法时，也就民事部分进行协调，取得了不判自明案结事了的效果，受到社会各界的充分肯定（15），这些开拓的做法也反映了现实中要求实质化解行政争议，减少诉累、追求审判效率和裁判统一的的迫切需要。在该制度的探索中，法院的高度重视和谨慎态度，使行政附带民事诉讼案件取得了较好的法律效果和社会效果。以重庆开展的试点工作为例（16），缩短了案件审理时间，提高了审理效率，最大程度保障了当事人的利益。随着司法职业群体的精英化和法院人才素质的提升，有理由相信我国法官完全有能力驾驭行政附带民事诉讼解决行民交叉案件。

四、构想：对行政附带民事诉讼制度的设计。

行政附带民事诉讼诸多问题亟待立法作出明确具体的规定，现实对行政诉讼法进行相应修订的呼声也越来越大，笔者认为应在立法中予以规定，明确含义及范围、当事人及诉讼参与人、审理程序及规则等，提供满足实践需求的可操作依据。本文试从以下几方面予以阐述：

（一）行政附带民事诉讼的起诉条件和受理

 1.附带民事诉讼必须由民事争议当事人提起。民事争议当事人（包括与案件有直接利害关系的第三人）对于是否提起附带民事诉讼有选择权，法院在受理起诉后发现符合行政附带民事诉讼条件的，应当告知当事人有权提起附带民事诉讼，当事人放弃的，法院应当允许，并记录在案，要严格遵循“不告不理”原则处理。

2.行民争议具有内在关联性。一是要求行民争议有关联性，行政争议与民事争议由行政主体的同一行政行为所引起，或行政行为的做出不仅未解决原有的民事争议，反而引起新的民事争议，笔者认为应限定被诉具体行政行为处理事项涉及的当事人之间的民事权利义务关系的产生与被诉具体行政行为的产生基于相同的事实和原因。二是两种性质诉讼之间有关联性，行政附带民事诉讼必须有一个（或数个）行政诉讼请求，即行政诉讼原告认为具体行政行为侵犯其合法权益，要求人民法院对该行政行为进行审查，同时原告或者第三人必须提出相应的民事诉讼请求，两种不同性质的诉讼请求之间必须具有内在关联性，这种关联性在于不同性质的诉讼请求均来自同一法律事实。（17）

3.附带民事诉讼只能在一审中提起，并在法律规定的时效内。附带民事诉讼可以与行政诉讼同时提起，也可以在行政诉讼一审结束前提出（但对一审判决前还是法庭辩论终结前有争议），在二审程序中提出的，二审法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行提起。对于行政诉讼已经存在的，附带民事诉讼的请求最迟应当在一审判决做出之前提出，二审中不得再提起附带民事诉讼，以维护二审终审制和保障当事人对附带民事诉讼部分的上诉权。对于行政附带民事诉讼的诉讼时效面临行、民诉讼3个月和2年差异较大的规定，应分别处理，行政附带民事诉讼应在行政诉讼法规定的时效内，超过规定时效的，只能另行单独提起民事诉讼。

4.属于同一受诉法院管辖和同一审判程序。行政争议和民事争议应当具有共同的管辖权，否则只能另行提起民事诉讼，因为不属于同一审判程序将会造成审级上的困难。

对于行政附带民事诉讼的受案范围，前文对概念和范围已做陈述，笔者以为，不论是法定的行政裁决类案件，还是行政确权、行政处理、颁发权属证书等案件，随着审判实践的发展和案件处理经验的积累，将会有扩张的趋势，只要符合行政附带民事诉讼的实质基本条件，不与基本法律规定的处理原则相冲突（18），是可以将与被诉行政行为有密切关联的民事争议纳入行政附带民事诉讼的诉讼范围，以更好实现其法律和现实价值。

只要行政附带民事诉讼符合上述起诉条件和受案范围（各地的受案范围在立法未明确前应有所差异），由法院在七天内立案受理，案号宜使用行政案件案号，为“行民初字第 号”（19），对于诉讼费的收交，应分别计费合并征收。受理后由法院的行政庭进行审理，在试点探索期间，立案庭应与行政庭建立立案审查衔接机制，行政附带民事诉讼的审判组织应确定为合议庭使用普通程序审理较为妥当，合议庭成员可由行政庭、民庭和陪审员共同构成，共用一个行政案号予以立案和档案管理。

（二）把握好审理原则

具体来说：一是要贯穿全面审查的原则，具体行政行为与民事争议间的内在关联性决定了对具体行政行为的审查过程也是对具体行政行为处理民事争议是否正确的审查过程，也决定了必须确立全面审查原则。全面审查还有一层含义，即应审查具体行为合法性和合理性问题，是为了避免具体行政行为对民事争议的处理合法不合理，而附带民事部分对不合理部分做出不同于具体行政行为对民事争议处理的裁判，导致陷入行政诉讼部分的裁判与附带民事诉讼部分的裁判陷入了矛盾的境地。（20）二是尊重当事人诉权和处分原则，尊重诉权原则已在阐释行政附带民事诉讼条件第二点中提到。在行政附带民事诉讼，不能要求行政机关对依法作出的具体行政行为做出让步，以求得争议的解决，也不能以行政机关已作出裁决而限制当事人就民事争议部门进行处分。

（三）具体程序问题

1.审理和裁判方式。行政附带民事诉讼的审理方式一般包括同步审理和分别审理两种方式：同步审理应用于因果关系清楚、案件事实简明无异议的案件，由合议庭对行政争议和民事争议一并审查、同时（或分段）开庭审理、一并合议、制作裁判文书，一次性解决两种争议；分别审理是根据案情先审理某种争议，作出裁判并宣告，然后由同一合议庭审理另一种争议，另行作出裁判并宣告。选择何种方式要看行政诉讼与附带民事诉讼间的关联程度、案情是否清楚等因素。对于一并审理的，应一并做出行政附带民事诉讼判决书，事实部分应对具体行政行为合法性的事实和民事争议的事实予以叙述，理由部分应写明两个诉讼部分的判决理由和各自适用的法律，主文部分应当将行政诉讼与附带民事诉讼部分分开撰写。如果行民诉讼不能一并判决的，可以分别制作行政判决书和附带民事判决书，并对各自未处理的其他部分有所交代。如果附带民事部分是调解结案的，视审理方式制作行政附带民事诉讼调解书或分别制作行政诉讼判决书和附带民事诉讼调解书。

2.需明确的几个具体审理问题。第一，证据问题。行政诉讼部分和附带民事诉讼部分应分别遵循行政诉讼和民事诉讼的证据规定，以举证责任为例，在行政诉讼部分被告行政机关对具体行政行为的合法性负有举证责任，附带民事诉讼部分则实行“谁主张谁举证”的证据规则。根据本文对全面审查原则的解释，行政机关对于具体行政行为对民事争议处理的合理性也应提供相应证据。第二，调解与反诉问题。根据现行行政诉讼法的规定，行政案件（除行政赔偿案件外）一律不适用调解与反诉，但由于行政附带民事诉讼中的附带民事部分本质上仍是民事诉讼，应适用调解与反诉。第三，审理期限问题。行政诉讼法规定的审理期限为3个月，民事诉讼法规定普通程序的审理期限为6个月，笔者认为，鉴于行政附带民事诉讼的重要价值之一是诉讼经济，因此建议使用行政诉讼法的3个月审理期限的规定。

3.上诉问题。行政附带民事诉讼因同步审理和分别审理两种方式会造成“两案一判”和“两案两判”的两种后果。行政诉讼与民事诉讼上诉审的审理原则有差异，行政诉讼上诉审实行全面审查原则，而民事诉讼的上诉审则受上诉请求范围的限制。在“两案两判”中，若当事人对两份判决分别提出上诉或者仅对其中一份判决提出上诉，应按行政部分和民事部分分别适用各自相应的审理原则；若是“两案一判”的情况，当事人提起上诉的，不管对判决的哪一部分提起上诉，因此类案中行政争议与民事争议联系的紧密性，为了维护当事人的合法权益，宜采取全面审查原则。（21）

结语：

由于行政权的扩张及矛盾的多元化，行民交叉案件日益增多，司法实践中迫切呼唤有效解决路径，行政附带民事诉讼作为路径之一已在理论界有探讨，司法实践中也有所尝试与探索，现在亟待对行政附带民事诉讼的相关制度予以确立和明晰化，及时解决行民交织案件，实质化解决行政争议，最大限度保护当事人的合法权益，实现诉讼效益的最大化与司法公正。