行政诉讼原告资格的认定不仅涉及到行政相对方的切身利益,关乎行政相对方诉权的实现,而且也体现了司法权对行政权的审查力度,司法参与社会管理的深度等,因此,能否正确认定原告资格意义重大。
依照我国《行政诉讼法》第2条、第41条、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第12条、第13条的规定,认定原告主体资格的关键是原告“认为”其与被告作出的具体行政行为具有“法律上利害关系”。凡是行政诉讼的起诉者皆认为其权益受到了行政行为的侵害,一般不会存在争议;关键是“法律上利害关系”该如何理解,这是认定原告资格的决定性因素。
一、准确理解“法律上利害关系”应把握的三个要点
关于行政诉讼法上的“法律上利害关系”条款该如何理解,虽然有“两要件说”(权益+因果关系),“三要件说”(公法上的权利+成熟的具体行政行为+因果关系),甚至“四要件说”(行政相对人+不利影响+享有所有权+因果关系)的争论,但归结起来,所有的构成要件都可以归纳为一个标准:行政相对方所诉求的合法权益与被诉行政行为具有法律上的因果关系。该标准包括以下三个要点:
第一,行政诉讼原告不应只限于行政相对人,还应包括受行政行为影响的其他利害关系人。诸如相邻权人和公平竞争权人等;
第二,行政相对方对所涉行政争议存在合法权益。合法权益是认定“法律上利害关系”的前提,此处的“合法权益”一方面要求行政诉讼所要保护的权益是“合法”的;另一方面要求“权益”属于行政相关人。“合法”标准只需排除非法、不受法律保护的权益即可,易于判定,关键是“权益”标准该如何理解。可以将“权益”限缩解释为法定的利益,即权利,也可以扩大解释为权利和利益。作扩大解释显然有利于行政相对方权益的保护,但我们知道,并非所有“利益”都需要通过诉讼的手段获得司法救济,尤其是公法上行政诉讼的救济。我们不得不考虑行政管理的有效性和司法机关的承受力。“权益”一方面应包括行政诉讼法业已确立的人身权、财产权及其他法定化了的权利;另一方面,没有法定化了的利益并非一律不能解释为“权益”,而被拒之行政诉讼的大门之外。至于是否认定为“权益”,应该结合现行成文法的规定,视利益的具体情况而定,如果运用法律解释方法,能够将权益转化为法定权利,那么,可以认定为原告具有合法权益;
第三,行政相对方与涉案行政行为具有法律上的因果关系。法律上的因果关系是所有讨论“法律上利害关系”绕不过去的话题。理论上区分了直接因果关系与间接因果关系。但就司法实务来说,这种分类法并无实际意义。因为,直接因果关系与间接因果关系的区分只是为我们提供了认识上的方便,两者很难有明确的区分标准,法官在具体的办案过程中无法准确把握。另外,事物的联系具有普遍性,出于行政法律关系稳定性的要求,对间接因果关系不能作无限延伸。而成文法的局限性和快速变化的社会生活,也使事实上应受法律保护的因果关系不可能全部上升为法律上的因果关系,将间接因果关系完全排除出“法律上利害关系”的认定并不恰当。笔者认为,要更加清晰准确的认定原告与被诉行政行为是否具有因果关系,可以借鉴相对比较成熟的侵权法上对因果关系的界说,考虑以下三点要素:(1)行政行为是否是行政相关人权益受损害或影响的原因;(2)行政行为是否具有违法性;(3)行政行为对行政相关人权益损害或影响的作用大小。通过综合考量上述三点要素,判定事实上的因果关系是否足够达到上升为法律上因果关系的程度。
二、认定原告资格应考虑的四个影响性因素
“理论是灰色的,而实践之树常青”,面对纷繁复杂、千变万化的司法案例,法官在认定原告资格时,如果依据“法律上利害关系”这一判断原告资格的决定性因素仍然无法准确认定原告是否适格,那么是否就直接认定原告不适格,而经行作出不予受理或者驳回起诉的裁决呢?笔者认为,在认定原告资格的问题上,应当区分影响性因素和决定性因素。如果依据“法律上利害关系”这一决定性因素仍然无法认定原告资格,应当考虑认定原告资格的影响性因素,尽量避免将本应认定为原告资格的案件排除出受案范围。具体来说:
第一,考虑行政相对方的主观因素。通常,我们面对的情形是,行政机关作出的行政行为影响了业已存在的行政相对方的合法权益。实践中,普遍存在着另一种情况是,在行政行为作出后,行政相对方取得了相关权益,此时,权益才受到侵害。这种情况下,行政相对方取得权益的主观心理态度是认定原告资格的关键。例如,房屋所有权人将违法建筑出租给第三人,后城管大队责令拆除该违法建筑。第三人是否有资格向起诉城管的拆除决定违法。在此案中,如果作为承租人的第三人事先知道所购买的房屋系违法建筑,依然与所有权人签订房屋租赁合同,那么,就可以认定第三人存在主观恶意,不能认定其具有行政诉讼的原告资格;如果第三人事先对房屋违法的事实并不知晓,主观上是善意的,则可以认定其原告主体资格。
第二,考虑运用利益衡量方法,衡量多方“法益”。利益衡量通常存在于民事裁判中,但是,将其作为一种方法而应用到行政裁判的过程中,也不无可能。依据我国台湾学者杨仁寿在其名著《法学方法论》中对利益衡量的界定,利益衡量更多的是作为一种法官裁判方法而存在的。作为一种裁判方法而存在的利益衡量,针对原告资格难以确定的案件,便可以考虑行政相对方受保护的法益、行政机关作出的行政行为所涉及的公共利益,以及涉案第三人的合法权益等因素。在将利益衡量方法应用到案件的过程中,我们很难总结出固定化的规则。不过,一般认为,法定化了的权利优于未法定化的利益;生命权优于财产权;重大利益优于较小利益;紧急利益优于非紧急利益;不可替代性权益优于可替代性权益。当然,利益衡量作为一种思维方式和裁判方法,在运用的过程之中,也应遵循相应的规范进路。
第三,考虑行政法的基本原则。法律的原则性规定对于弥补规则的局限性发挥着不可或缺的重要作用。依据现行行政诉讼法规定,法院虽然原则上不对行政行为的合理性进行审查,但其有责任对行政行为的合法性进行审查。如果行政机关作出的行政行为违法,明显违背了作为行政法首要原则的合法性原则,法院又处在认定原告资格的可否之间时,就应先认定原告资格。这样,才有可能对行政行为进行实质性审查,进而针对违法的行政行为作出相应的裁决。
第四,考虑社会效果。实现良好的法律效果和社会效果是人民法院的工作目标。这要求行政诉讼不仅要做到法律技术层面的完善,也要尊重公序良俗,实现良好的社会效果。在原告资格认定的问题上,也应排除受理不符合公序良俗,不可能产生良好社会效果的案件。尤其是在行政诉讼涉及相邻关系和社会影响重大的案件中,行政机关作出的决定往往会涉及公共利益或者第三人合法权益,此时,应根据公序良俗及具体案情的社会影响来确定原告是否符合起诉的主体资格。