【内容摘要】 近年来，由于城乡政治经济发展的不平衡和二元结构的基本体制，我国农村的大量富余劳动力向城市转移，因为种种限制未成年子女被迫留在户籍所在地，并衍生了严重的“留守儿童”问题。本文主要阐述了我国农村留守儿童的合法权益保护现状，并就如何切实保障农村留守儿童的合法权益问题提出了相关建议和对策，以期对化解农村留守儿童问题有所裨益。

【关键词】  农村留守儿童；合法权益；保护现状；对策探讨

一、农村留守儿童问题概述

20世纪90年代以来，伴随我国社会工业化、城镇化进程的不断加快，以及农业产业结构的调整，大量剩余劳动力和青壮年劳动力从农村转移到城市。现阶段，农民工进城务工已经成为家喻户晓的话题，但因各种条件限制依然留在户籍所在地的民工子女却一度被人们忽视，并衍生了相关的“留守儿童”问题。

所谓留守儿童，是指父母一方或者双方进城务工，广大留守在农村而不能和父母生活在一起的农民工家庭的、年龄多在14周岁以下的儿童。

根据国务院《中国儿童发展纲要（2001年至2010年）》实施情况显示，2006年中国流动人口约1.5亿，18岁以下随父母流动的儿童有2000万，留在农村的留守儿童也有2000万，这一数字约占全国农村儿童的8|char_1|。而在重庆、江西、四川等劳动力输出大省，留守儿童在当地全部儿童所占的比例达到20|char_1|左右。农村留守儿童问题作为各种社会问题之一，其产生有着深刻的经济根源和社会根源。

城乡经济发展的不平衡、东西部发展的不平衡是留守儿童问题形成的根本原因。随着改革开放的不断深入，中国特色社会主义市场经济体制的逐步确立，催生了我国经济的一片繁荣，但同时也拉大了城市和乡村的差距。由于东部在占有市场经济资源方面有着得天独厚的优势，因而发展异常迅猛；而我国西部农村地区长久以来因为基础差、底子薄的弱点，在追求利润最大化的市场经济浪潮下势必被遗弃，发展步速极为缓慢。再加上农村产业结构的调整，人地关系变得异常紧张，为了缓解这种矛盾，西部农村大量青壮年的富余劳动力向城市转移。进城务工的农民在收入水平不高的情况下，面临着城市的高物价以及户籍制度的重重关卡，使他们不得不把父母、配偶和子女留在户籍所在地，成为留守父母、留守妻子和备受关注的“留守儿童”。

城乡二元结构的基本体制是留守儿童问题形成的重要原因。最突出的体现就是户籍制度。客观上形成了一种“农民生活、工作在城内，制度却将农民排斥在城外”的尴尬局面，它是制约民工及其家属向城市流动的瓶颈。我国现行的户籍制度将户口分为农业户口和非农业户口两种类型，户口不同，所享受的医疗、教育和社会福利待遇均有很大差别。尽管农村青壮年劳动力可以向城市流动就业，但在就学问题上，农业户口居民的子女与城市户口居民形成了强烈的反差。由于流入地政府的财政经费是按登记在册的户籍人口来划拨的，外来人口显然不在此列；同时城市的各个城区的公办学校资源（包括基础设施、师资力量和财政投入）又相对紧张，客观上造成了民工子女在城市就学十分困难。即便民工子女可以在城市入学，也必须回到原户籍所在地参加中考或者高考，由于各地教材选用不同，因而常会造成教育内容难以衔接的困境。虽然关于异地高考的呼声越来越强烈，但是由于地区差异的存在，招生指标如何分配，如何避免“高考移民”等新的不公，又将是一系列等待应对的新课题。

二、我国留守儿童合法权益保护现状

（一）受监护权缺失。

按照《儿童权利公约》的规定“缔约国承担确保儿童享有其幸福所必需的保护和照料”的义务。留守儿童作为未成年人，其身心发育尚不健全，仍需要他人的照顾和监护。但是由于父母一方或者双方长期外出打工，其法定监护义务无法履行，孩子的受监护权或受照顾权名存实亡。在此基础上，单亲监护、隔代监护、长辈亲戚朋友监护、同辈监护和自我监护便应运而生。然而，这些临时监护人由于自身缺陷和客观条件的限制，照顾弊端较多，不利于留守儿童的健康成长。在单亲监护下，由于缺乏父母一方的照顾和关爱，容易造成孩子性格心理方面的扭曲；再加上父母一方往往要承担所有的家务和农活负担，没有多余的精力关心孩子的发展动向和心理历程。在隔代监护下，隔代监护人由于年龄较大、身体状况不佳、文化水平不高等原因，对孩子照顾不周，或者只注重给予孩子物质方面的满足，对心理和精神上的需求基本不过问，并且对孩子过分溺爱，容易造成正常教育的缺失。在长辈亲戚朋友的监护下，因为毕竟不是自己的孩子，很少与留守儿童进行情感交流，一般只注重他们的吃饱穿暖问题，存在情感上或实际上的不公平对待。另外，留守儿童与寄养家庭易发生矛盾，对留守儿童人格的培养和行为习惯的养成有极大的负面效应。在同辈监护和自我监护下，由哥哥姐姐来充当监护人或者自己照顾自己，结果是，留守儿童基本处于放任自流的状态，其健康、安全隐患可想而知；在学习和生活中缺乏正确引导和严厉管教，有可能造成心理变异。家庭是孩子成长的摇篮，是孩子社会化的发源地。父母与留守儿童长期分离，使留守儿童受监护权直接受损，也间接上造成了他们的性格缺陷，产生了一系列“留守综合症”，表现为孤僻、抑郁自卑、不孝敬长辈、逆反心理、厌学心理、心理承受能力差、生活自理能力差、社会适应能力差等。

（二）生命健康权面临威胁。

随着近几年西部外出务工人数的不断增加，留守儿童数量呈上升趋势，留守儿童的安全问题也日益突出。表现为：一是西部留守儿童被拐卖、被伤害、出现意外事件的几率变大；二是留守女童遭遇性侵犯的事件屡见不鲜。留守儿童由于得不到父母很好的照顾，通常营养不足、发育缓慢，身体健康受到很大损害。留守儿童的卫生健康保障也存在一定问题。尤其是在我国西部的农村，卫生条件本身较为落后，医疗水平不高，卫生知识普及不到位，导致留守儿童的健康问题也比较严重。主要体现在两个方面：一是在接种防疫这一疾病预防方面，留守儿童中经常存在迟种、漏种、缺种的情况。二是留守儿童的体检问题也是一个薄弱环节。根据国家卫生部门的有关规定，7周岁以下的儿童至少需要体检10次，3周岁以内密度较高，以后逐年递减，但每年至少不低于一次体检，并且对贫困家庭给予医疗救助资金支持，但在经济不发达地区，这方面的花费往往被视为不必要的开支。留守儿童的卫生健康得不到保障，直接关系他们生存权的实现，也就是人权的实现。

（三）受教育权和发展权得不到保障。

受教育权是留守儿童面临问题最多的权利，也是社会各界广为关注的权利。我国于1995年颁布施行的《教育法》规定，公民有受教育的权利和义务。受教育权的内容包括家庭教育、学校教育和社会教育。家庭教育的缺失，即基础教育的不扎实，直接影响到留守儿童在接受学校正规教育方面和社会教育方面情况的不理想。留守儿童学业成绩不佳、思想道德素质差、社会交际能力以及社会适应能力不强等弱点，已经得到了社会的普遍认同，而这些弱点将直接制约留守儿童未来的发展，其发展权的实现着实令人担忧。据教育部门统计，农村青少年初中升高中的比例已从1985年的22.3|char_1|下降到2002年的18.6|char_1|。且每年全国有近200万的农村少年在小学毕业后即流向社会，成为新的低文化素质劳动力。近四年来，全国小学辍学率大幅度回升，从2008年辍学生63.3万人，辍学率5.99‰，到2011年辍学生已经达到88.3万人，辍学率8.8‰，这与1997年、1998年、1999年的辍学水平大体相当。可见，我国农村孩子的受教育程度仍然很低、辍学率较高。留守儿童过早辍学，在还没有掌握过硬的科学文化本领之前就流入社会，必然要重复其父辈背井离乡外出打工的命运。

三、切实保障农村留守儿童合法权益的对策探讨

（一）加快制度建设，消除体制性障碍，是保障留守儿童合法权益的关键。

户籍制度是制约留守儿童随同父母向城市转移的巨大障碍，也是造成留守儿童在城市受教育困难的重要原因。要解决留守儿童问题，改革户籍制度势在必行。这并不意味着要彻底废除户籍制度，它在现阶段还有一定的积极作用，只是要弱化并逐步取消与户籍相联系的城乡隔离的各种制度，从而保障劳动力的合理流动。政府应制定和实施优惠政策，采取相应配套措施，使流入城市的农民享有与城市居民平等的权利和社会利益。同时，以户籍制度改革为中心，逐步拆除就业、医疗、住房、教育等制度壁垒，彻底打破维系多年的城乡“二元经济体制”，引导农村富裕劳动力在城乡间的有序流动，这是解决农村留守儿童问题的根本所在。城市政府要站在立党为公、执政为民的立场上，对涉及农民工子女的入学难问题，要采取强有力的措施，标本兼治。制定农民工子女所在城市入学的监督管理体系，建立吸纳农民工子女入学教育的惩罚激励机制，从政策层面上鼓励更多的进程务工农民将子女带在身边生活和学习，从而遏制农村留守儿童数量增加的趋势。推进户籍制度改革，逐步取消城乡户籍隔离，缩小城乡差距，既顺应了我党“城市反哺农村”的号召，也为社会主义和谐社会的构建创造了前提。

留守儿童在城市入学困难还存在另一个制度性障碍。流入地政府财政投入不足客观上限制了学校大量吸纳留守儿童的能力，流入地的教育资源有限，而且面临着巨大的财政压力，使城市学校在接纳留守儿童方面心有余而力不足。因此，需要建立健全以流入地政府为主的财政供给制度，合理分摊农民工子女的教育成本。具体建议是，流入地政府首先依靠自身财力满足农民工子女接受教育的需求，然后由中央和省级政府设立进城务工农民工子女教育专项基金，分担流入地政府的财政压力；另外，通过设立“教育券”的方式改革流入地政府财政投入制度，将政府预算内义务教育经费直接按生均经费分配给学生，由学生自主选择学校，学校再凭“教育券”到政府财政部门兑付现金，使义务教育财政投入由“暗补”到“明补”，促进学校的公平竞争，并提高资源配置效率和教育质量。

（二）改革和完善监护制度。

首先，法定监护职责要予以强化。单亲监护、隔代监护、长辈亲戚朋友监护、同辈监护和自我监护作为一种临时监护，发挥作用都极其有限，无法取代父母双亲监护的地位。而父母外出打工将子女委托给长辈或亲友抚养、教育，实属生活压力下的无奈选择，不应责难。父母将监护职责委托给他人，并非意味着不再承担抚养和教育义务。而现实中多数父母却认为，监护职责委托后只需承担留守子女的抚养教育费用。实际上，法定监护人即便把监护职责委托给他人，有些义务还必须亲自履行，如带有人身性质的权利和义务不得委托。《民法通则》对监护人职责笼统的规定为“保护被监护人的人身、财产及其他合法权益”，而没有对监护职责做出明确规定。父母的监护职责“除了支付抚养教育费用外，还应包括探望、照顾孩子生活、以良好品行对孩子进行管理和教育，保护被监护人的身体健康及合法权益等”。法律必须明确规定哪些监护职责由监护人亲自行使并不得委托他人，防止法定监护人将监护职责全权委托他人后对留守儿童放任不管。强化法定监护职责，是为了提醒父母对未成年子女的不可推卸的责任，避免法定监护缺失和委托监护流于形式。另外，为了增强法律的可操作性，在具体的法律法规中还应该规定监护人资格的取得、丧失、转移和恢复的条件。

其次，完善委托监护制度。2006年12月29日全国人大常委会修订通过的《未成年人保护法》规定了对农村留守儿童的委托监护制度。把委托监护制度以法律形式固定下来，解决了农民工外出打工而子女无人照顾的困境，顺应了我国现阶段农民工大量进城务工的基本国情。但由于规定的太原则，在具体操作过程中面临着一系列问题。我国《民通意见》第11条规定，“认定监护人监护能力，应当根据监护人的身体健康状况、经济条件，以及与被监护人在生活上的联系状况等因素确定。”而我国《未成年人保护法》中的委托监护制度没有对受托监护人的资格和监护职责作出规定，缺乏可操作性。因此，为了明确委托方和受托方的权利义务，更好的保护未成年人，建议相关法律法规将委托他人行使的监护职责的范围、受托监护人应具备的条件以及行使监护权的范围等事项作详细具体的规定。

再次，在法定监护缺失、委托监护不力的情况下，可以建立学校监护和国家监护制度作为补充。目前我国法律对此未作规定。学校监护是由学校代替父母履行监护职责；国家监护就是以保护留守儿童利益为宗旨，设立专门的监护机构，由国家对监护人进行筛选，并且定期对监护情况进行监督，促进留守儿童健康成长的一种监护制度。这两种监护制度均可以弥补法定监护的空白，不仅有利于保障留守儿童的生命健康权和受教育权，也令外出务工的父母少了后顾之忧。然而，这两种监护制度也容易使父母在思想上不重视对留守儿童的抚养、教育，不利于留守儿童的长远发展。因此，这两种监护制度可以作为法定监护的必要补充，不能取而代之，更重要的是，必须在法律中对这几种监护制度的适用情况予以明确规定，保证有法可依。

值得注意的是，近几年为了更好的帮助照顾留守儿童，社会中出现了应对留守儿童问题的新对策：一些热心人士与留守儿童进行“一加一”帮扶结对子，或者担任留守儿童的“爱心妈妈”、“代理家长”，对其进行心理上的沟通和思想道德教育，取得了很好的效果。这种对留守儿童进行监护却不求回报的行为是值得称道的，可以作为“榜样”加以推广。我们可以通过媒体的宣传力度，提高社会对留守儿童的关注程度，让更多的人加入到关爱和保护留守儿童的事业中来，尤其是组织机关干部、退休老干部和老党员还可借此机会发挥余热，为祖国的未来贡献力量。当然，要谨防一些不法分子打着“帮扶”的幌子拐卖留守儿童，当地的村委会、妇联和共青团组织必须加强监督管理，制作“留守儿童档案”，记录他们的发展动向，切实保护留守儿童的合法权益。

        第三，建立监护监督制度。在监护监督制度的某些方面，我国立法尚存在空白。建立此制度的主要目的就是防止虐待、遗弃、忽视等侵害留守儿童合法权益事件的发生。由于留守儿童多为14周岁以下的未成年人，在权利受到侵害时，只能选择忍气吞声或者离家出走，最终使留守儿童的生命健康权也受到威胁。因而需要在留守儿童所在地建立一定数量的监督机构，监督人可以由村委会或居委会的成员担当。建议监督人定期对留守儿童进行家访，通过询问留守儿童本人、周围邻居和学校老师来了解留守儿童的学习生活情况，并制定委托监护人档案；遇到有受托监护人侵害留守儿童权益时要及时制止，并由监督机构暂时行使监护权且及时告知委托监护人更换监护人；负责考核监护人监护职责的履行情况，对于不合格的监护人，而又不便即时告知法定监护人的，可以向相关部门申请撤销其监护资格并制定临时监护人。

（三）构建家庭、学校和社会三位一体的教育平台。

第一，完善家庭教育功能。留守儿童的家长多在外地，一般不能当面对孩子进行抚养、教育，但是家长应该与孩子、监护人和老师保持密切联系，随时了解孩子的最新情况，经常与孩子通电话或写信进行情感交流和思想沟通，给孩子更多的精神关爱。监护人由于直接与留守儿童进行日常接触，在留守儿童的成长过程中有着举足轻重的作用。监护人要根据孩子的特点转变教育观念。在监护过程中监护人一般都能做到满足孩子的物质需求，但在教育问题上经常不闻不问，更不用说严格要求了。作为监护人，要研究教育孩子的新方法，决不能与孩子的惰性相妥协，定时与老师交流情况，使孩子形成良好的行为习惯和健康的人生观。

第二，学校作为正规化教育基地，要在关爱留守儿童的基础上进行教育。首先，制定一整套针对留守儿童的管理方案，开展各种留守儿童关爱活动。学校在研究当地留守儿童问题的基础上，可以借鉴和推广各地留守儿童教育工作的成功经验。如四川德阳市中江县南渡镇在留守儿童“幸福留守”的关爱行动中探索和总结出了一套具有自己特色的管理方案，如建立留守儿童人头档案、建立留守儿童成长记录袋、全面实施“五心”育人等，该方案在全县地区得到了推广并取得了一定成效。其次，强化教师队伍师德建设，增强育人知识。教师应注重将素质教育和文化教育结合起来，在学生心中树立崇尚科学的精神，真正对学生负责；向学生普及安全知识和心理健康知识；教师不能以成绩好坏区别对待学生，更不能歧视“双差生”，要一视同仁甚至给予留守儿童更多的精神关爱。另外，对于有些寄宿制学校，要改善寄宿条件，让留守儿童体会到家的温暖；学校作为留守儿童的实际监护人，要加强对留守儿童的教育和管理。

    第三，积极发挥社会教育的正面作用。为了给孩子提供一个好的成长环境，首先，公安部门、文化宣传和工商等部门应当定期对学校周围的网吧、录像厅、游戏厅进行检查，对于一些不健康的网吧、游戏厅和黄色影院要加大执法力度并予以取缔。不断净化社会风气，给孩子营造好的学习生活环境。其次，整合社会力量，为全社会关注留守儿童营造浓厚的社会氛围。

（四）增强留守儿童所在地的经济实力，大力发展区域经济，从源头上遏制留守儿童问题。

留守儿童问题产生的根源是城乡政治经济发展的不平衡，因而要遏制这一问题，只能从源头抓起，即大力发展农村经济，让农民就业问题在当地解决。我国西部地区有着不同于东部的生态环境和发展基础，因而在发展过程中，要充分考虑其特殊性。一方面要继续贯彻“强农惠农”政策。在党中央“工业带动农业”、“城市反哺乡村”的政策下，东部给西部、城市给农村要提供一定的资金支持和技术保证，在西部发展特色农产品加工业和创办龙头企业，逐步解决当地剩余劳动力的就业问题，这样即发展了当地经济，也解决了留守儿童问题。另一方面，政府组织力量对农民进行技术培训，增强农民的创业能力。当然，大量农民在短期内还无法实现当地就业的目标，也就是说，农民工进程务工还会持续相当长的时间，然而，我们可以通过规范农民工就业的法律法规体系，尽可能改善农民工的就业环境和务工收入。如取消农民工进城就业的歧视性规定，加大对农民工劳动合同签订情况的监督检查力度，放宽农民工在城里工作和定居的限制等。一个家庭是一个整体，保障了农民工的合法权益，也就间接地保障了留守儿童的生存权、发展权等权益。