作者：大足法院 罗廷富

论文提要：

全国各级法院就案件质量评估进行了长期的探索。各级法院紧紧围绕人民法院审判工作目的、功能、特点，构建多指标评估体系，运用综合评价技术，对案件质量进行综合评价。在此背景下，重庆法院与时俱进，创新案件质量评估，建立审判质效评估调控系统，通过“一上两下”的运行模式，不但使审判质效评估调控系统具有案件质量评估功能，而且兼具调控、激励功能。该系统以幂函数和指标加权算术合成法为其综合评价模型，以案件质量综合指数排序，评价各法院案件质量优劣。重庆法院历时已久的工作目标年度考核系统，是为了客观公正地评价各中基层法院的年度工作业绩的多指标综合评价系统，其构建评分加总的综合评价模型，评定各法院考核总分并排序，以此评价各法院的年度工作业绩。该系统的排序系市高法院表彰先进法院的客观依据，其具有评价、激励和保障功能。但是，2011年工作目标年度考核系统，涵盖着审判执行工作、调研工作、法院改革、队伍建设和司法政务五个方面。就审判执行工作而言，2011年工作目标年度考核系统和审判质效评估调控系统的多指标体系存在包含与被包含关系。各法院的工作目标年度考核总分排序，主要取决于审判执行工作得分排序。从2011年年终考核情况看，大部分基层法院在两套评价系统中的排序出现波动，究其根本原因系两套评价系统所构建的综合评价模型不同所致。由于案件质量评估采纳的是现代评价模式，揭示着对人民法院审判执行工作的评价发展方向，因此，对工作目标年度考核的审判执行工作的评价，应以该现代评价模式替代，保留工作目标年度考核的审判执行工作之形，革其综合评价模型之实，创新审判执行工作的评价，具体可以采取分值折算的方式予以改进和完善。全文共7416字。

以下正文：

一、问题：两套评价系统并存

（一）重庆法院审判质效评估调控系统的产生

1.案件质量评估的简要回顾

长期以来，人民法院对案件质量缺乏科学的评估手段，基本上是以“改判率和发回重审率”为主要指标来评价案件质量，以“结案率”为主要指标来评价审判效率，导致了人民法院对案件质量评价简单地归结于少量指标决定的情形，因而缺乏科学性。

20世纪70年代以来，西方发达国家掀起了“新公共管理运动”，借鉴企业家精神重建政府，使绩效评估在政府管理中得到了广泛运用，促使公共行政向服务型行政转变。20世纪90年代末至今，绩效评估作为一种有效的管理工具为我国大多数政府部门接受。人民法院案件质量评估顺应当代公共管理科学化的潮流，并借鉴政府行为质效评估经验而与时俱进、锐意探索。2004年，江苏法院首开先河，创建案件质量评估体系。2005年10月，最高法院在《人民法院第二个五年改革纲要》提出：“建立科学、统一的审判质量和效率评估体系。在确保法官依法独立判案的前提下，确立科学的评估标准，完善评估机制”。2008年1月，最高法院在《关于开展案件质量评估工作的指导意见（试行）》中规定了审判公正、审判效率和审判效果三个二级指标，33个三级指标，并确定北京、上海、江苏、广东、四川、湖南、陕西、福建、吉林、内蒙古、贵州等11个高级人民法院为案件质量评估重点试行单位。2011年3月10日，最高法院正式下发了《关于开展案件质量评估工作的指导意见》，决定在全国法院正式开展案件质量评估工作。《指导意见》通过新增、合并、取消，进一步规范三级指标，调整二级指标、三级指标权数的方式，对试行的评估体系进行了修改完善。但仍将案件质量综合指数（一级指标）划分为审判公正、审判效率、审判效果3个二级指标，只是二级指标由试行的33个改为31个三级指标组成。由此，案件质量评估成为了全国法院强化审判管理的“风向标”，成为了评价案件公正、效率、效果的“体检表”，对各法院的审判执行工作产生了激励、引导、规范和监督管理的效应。与此同时，最高法院要求注意案件质量评估的导向作用，既不能将案件质量评估变成“狼牙棒”，也不能将其变成“稻草人”。

2.案件质量的内涵

人们对质量概念的认识经历了三个阶段。早期的质量概念即符合性质量，是指符合产品的设计要求，达到产品的技术标准。由此，以符合性质量的概念出发，则案件质量就是指人民法院处理纠纷符合法律、法规的规定。而对是否符合法律规定的评判，则以“改判率和发回重审率”予以衡量。其不足之处在于只是从人民法院处理纠纷的立场出发，静态地反映案件的质量水平，而忽视了重要的另一方面——当事人的诉求和社会公众的需要。20世纪中叶，质量概念发展到适用性质量概念阶段。适用性质量判断依据是顾客的要求。这一表述跳出了生产者的框框，转而直面消费者。因此，案件质量应当包括当事人的诉求和社会公众的需要。从评估指标体系角度看，“法院二五改革纲要”称之为“审判质量与效率评估体系”，其评估指标体系的建立是针对人民法院的案件质量和审判效率。而审判效率则是在保证案件质量的前提下，以提高诉讼效率，严格审限制度，降低诉讼成本为手段，减少案件的积压和审判拖延现象，以满足人民群众对司法日益增长的需求。可见，此时的案件质量评价延伸至社会公众的需求。20世纪60年代后，质量概念发展到了全面质量阶段。所谓全面质量，不仅指最终的产品，同时包括与产品相关的一切过程的质量，涵盖产品的整个寿命周期。其不但包括了符合性质量概念，且较适用性质量概念更为周延。而人民法院执法办案为第一要务，人民法院审理案件，其立案、审理、裁判、执行的过程，就是生产“司法产品”的过程。司法产品的质量如何，应遵循产品全面质量概念的内涵。人民法院的审判权来自人民，为人民服务，人民法院处理纠纷而制造的“司法产品”当然要接受人民的评价，以社会公众接受、人民满意为标准。所以，判断案件质量的好坏就是看案件处理是否公正、是否高效、是否实现案结事了，是否做到了法律效果和社会效果的有机统一。因此，案件质量是指反映人民法院处理纠纷的全过程，符合相关法律、法规规定，满足当事人对诉权的需求，并为社会公众所接受的综合体^〔[1]〕。这就要求人民法院必须依法裁判，这是对人民法院审判工作的基本要求。同时还要求人民法院处理纠纷必须依法化解矛盾、案结事了，这才是审判工作的理想境界。据此，针对案件质量评估所建立指标体系也相应由审判公正、审判效率、审判效果3个二级指标构成。

由此可见，案件质量评估的探索和评估指标体系最终确定是与人民法院对案件质量概念的内涵逐步深入认识紧密联系。案件质量概念的内涵，在评估指标体系的建立上起到了决定性的导向作用。据此，对案件质量的评估就是按照人民法院审判工作目的、功能、特点，设计若干反映审判公正、效率和效果各方面情况的评估指标，利用各种司法统计资料，运用

指标综合评价技术，建立案件质量评估的量化模型，计算案件质量综合

指数，对人民法院案件质量进行整体评判与分析。

3.重庆法院的举措

①加强和优化审判管理工作的提出

2009年3月17日，《人民法院第三个五年改革纲要》强调要“改革和完善审判管理制度”。重庆法院与时俱进，并以此为契机锐意探索，以市高法院于2010年1月4日下发的《关于加强和优化审判管理工作的若干意见》为其标志。其加强和优化审判管理工作的具体目标是：到2011年初步建成四个工作体系即审判管理组织体系、审判管理职能体系、审判管理制度体系、审判智能化运行体系的有机统一的动态管理体系。其中，审判管理职能体系的中心内容便是审判绩效评估。

②审判质效评估调控系统的产生及其运行

为加强和优化审判管理工作，市高法院创新案件质量评估工作。2011年2月25日，市高法院下发了《关于建立审判质效评估调控系统的实施意见（试行）》的通知，要求在全市建立审判质效评估调控系统。评估调控系统是以审判质效指标体系为主线，以上报数据、下发通报、下达指令为运行模式，以评估、调控、激励为主要功能，上下联动、全员参与、评调结合、管控有效的“一上两下”审判质效管理系统。系统指标体系是依照最高人民法院案件质量评估指标体系建立。该系统不但具有评估功能，而且还具有调控和激励功能，具体表现在“两下”上，即通过下发通报，激励全市各法院在排序上争先；通过下达指令，完成目标值，从而实现其调控功能。

下发通报情况：市高法院以《审判质效管理》为载体，运用多指标综合评价技术，对质效指数进行排序。就此，全市法院内营造出“你追我赶”的竞争氛围，为共同提升全市法院整体质效水平而努力。下达指令情况：重庆法院案件质量评估中发现的普遍性、倾向性的问题，适时提出了全市法院的季度目标值和全年的目标值。市高法院通过季度目标值的渐进式提升，从而完成全年目标值的实现。

经过全市法院的不懈努力，2011年度重庆法院案件质量综合指数排序跃居全国第三，重庆法院由此顺利步入全国第一方阵，率先实现了跨越式发展。由此充分展示出重庆法院评估调控系统的评估、调控、激励功能。

③重庆法院评估调控系统的综合评价模型

评估调控系统构建的综合评价模型是，幂函数功效系数法和加权算术平均合成法。分述如下：

A无量纲化方法：幂函数功效系数法

公式：d_i=[(x_i-x_i^s)/(x_i^h-x_i^s)]^1.4×40+60。运用此方法得出各单项指标评估指数d_i，实现三级指标的同度量化。

B合成方法：加权算术平均合成法

公式：D=∑d_iw_i/∑w_i。运用此方法可得出各法院的综合评估指数，并以综合指数的高低排序，以此评价各法院案件质量的优劣。

（二）工作目标年度考核系统的缘由及其内容

1.工作目标年度考核的缘由

为客观公正评价各中、基层人民法院年度工作业绩，推动全市法院各项工作科学发展，市高法院根据全市法院工作实际，制定工作目标年度考核办法。基层人民法院自2003年起、中级人民法院自2007年始，全面推行工作目标年度考核。市高法院推行年度目标考核，充分发挥目标考核评价、激励和保障功能，有效调动了中、基层人民法院的工作积极性，推动了重庆法院工作水平的不断提升。2011年，市高法院再次对考核办法进行了修订，进一步完善了考核办法。

2.2011年工作目标年度考核的内容

A．2011年工作目标年度考核的内容及其指标体系

2011年工作目标年度考核指标的设定，是市高法院根据人民法院职责、任务和新形势对人民法院工作的要求，结合全市法院工作实际，按照全市法院院长会议确定的年度工作目标、工作重点而设定。其考核内容包括审判（执行）工作、调研工作、法院改革、队伍建设和司法政务五个方面。所考核的五个方面分别设定各个指标，其中，审判（执行）工作方面的考核指标，全面涵盖了《人民法院案件质量评估指标体系》，增设了结案率复合指数这一特色指标，并在指标名称、排列顺序、计算公式、权重设置等方面与该指标体系保持一致。

2011年考核指标达标值的确定依据：一是根据最新指标计算公式，以2010年审判管理系统提取数据为基础，通过考核软件对中基层法院调整后的各项指标数值进行测算；二是以测算出的指标最优值、最差值为端点确定区间，统计各数值段分值的分布情况；三是按照不超过60%的法院达标为原则，确定审执指标的达标标准。

2011年考核指标分值的确定原则：一是根据《人民法院案件质量评估指标体系》中对应指标权重进行分值设定；二是采取“削峰平谷”办法，调整2010年度考核指标中过高或过低分值，将2011年考核指标分为“重点指标、次重点指标、较重点指标、一般指标”，分值也逐级拉开梯度。考核指标分值具体设置为基本分100分。其中，审判（执行）工作55分，调研工作5分，法院改革6分，队伍建设17分，司法政务17分，在每一指标项下确定具体分值。加分10分。其中，审判（执行）工作设加分7分，其他综合性工作设加分3分。共计110分。

B.工作目标年度考核体系的综合评价模型

有量纲评分加总方法：达到各项工作目标要求的获得基本分，未达到工作目标要求的按减分标准减去相应的基本分，在重要指标上工作成绩显著的给予鼓励性加分。减分不超过指标项下分值，加分不超过指标项下加分限额。各项工作所得基本分与加分之和为工作目标年度考核的总分。并以总分排序，以此评价各法院的年度工作业绩情况，并以此作为表彰先进法院的依据。

C．两套评价系统的指标体系的关系

2011年工作目标年度考核内容包括审判（执行）工作、调研工作、法院改革、队伍建设和司法政务五个方面。而审判质效评估调控系统的案件质量评估却与2011年工作目标年度考核中的审判（执行）工作吻合。但两者的各三级指标基本一致，唯工作目标年度考核中的审判（执行）工作方面增加了“结案率复合指数”，而该三级指标体现了工作目标年度考核指标的灵活性，且是以法定审限内结案率大权重为基础的，这恰恰体现出，重庆法院依照最高法院《关于开展案件质量评估工作的指导意见》所规定的“各级人民法院可以根据实际情况增加或减少指标”，“各级人民法院可以根据本院的工作重点，适当调整评估指标的权数”使然。由此也可以看出，2011年工作目标年度考核的指标体系不但包含着审判质效评估调控系统指标体系，而且还涵盖着调研工作、法院改革、队伍建设和司法政务这四个方面。因此，可以结论如下：

2011年工作目标年度考核的指标体系与审判质效评估调控系统指标体系的关系是包含与被包含的关系。

（三）2011年各基层法院在两套评价系统中的排序对比

市高法院审管办在《2010年中基层法院工作目标考核情况报告》指出：“透过指标数据和得分表，考核结果总体呈现出：被考核法院得分高低、排序先后，主要取决于审判执行工作得分”。即审判执行工作得分是矛盾的主要方面，其他得分是矛盾的次要方面。由于前述的包含与被包含关系的客观存在，因此，可以将各个基层法院在审判质效评估调控系统的排序与在工作目标年度考核系统的排序，予以对比。假定，各基层法院在两套系统排序变化在5名之内的为排序波动不大的，则发生排序剧烈波动的各基层法院有19个，占全市40个基层法院的47.5%，21个基层法院排序波动幅度不大，占全市40个基层法院的52.5%。

在发生排序剧烈波动的19个基层法院中，表现为两种情况：一是在工作目标年度考核系统排序优于审判质效评估调控系统排序的基层法院：10个；二是在审判质效评估调控系统排序优于工作目标年度考核系统排序的基层法院：9个。如下表：

二、原因分析：综合评价模型不同

（一）多指标综合评价及其构成要素、步骤

1.多指标综合评价

评价是最初步，最基本的统计分析。所谓统计评价，是指从数量上展示和说明研究对象的规模大小、水平高低、速度快慢，以及各种关系是否协调的分析方法和过程。可见，从统计分析意义上讲，评价是指从总体上展示分析对象的规模大小、水平高低、速度快慢，各种关系是否协调合理等的分析研究方法及其结果。它是从“度”上来反映研究对象所处的状态。随着统计活动的开展，评价对象范围不断扩大，评价内容越来越复杂。人们在实践中总结出一套比较系统的，规范的对于多个指标、多个单位同时进行评价的方法，即多变量（指标）综合评价方法，简称综合评价。其特点：①评价过程不是一个指标接一个指标顺次完成，而是通过一些特殊的方法将多个指标的评价同时完成。②在综合评价过程中，要根据指标的重要性进行加权处理，使评价结果更具有科学性。③评价的结果是以各单位的综合分值排序，并据此得到评价结论。由于多指标综合评价具有综合性和系统性的显著特点，使得综合评价方法得到人们的认可，并在实践中广泛应用。人民法院案件质量评估就是多指标综合评价方法在人民法院审判执行工作运用的实例。

2.多指标综合评价的构成要素及其步骤

构成综合评价的要素主要有：评价者，被评价对象，评价指标，权重系数，综合评价模型。综合评价的一般步骤：明确评价目的；确定被评价对象；建立评价指标体系；确定与各项评价指标相对应的权重系数；选择或构造综合评价模型；计算综合评价值,并给出评价结果。常用的简单的综合评价模型主要有：总分评定法、打分排队法、综合指数法、功效系数法等。

综上所述，前述的两套评价系统之异同在于，相同情况：①评价者相同均为上级法院；②被评价对象相同均系下级法院；③就审判执行工作而言，评价指标一致；④评价目的相同。互异情况：①权重系数的表现形式不同。审判质效评估调控系统的指标权重表现为百分数，以百分数的大小衡量其权重；工作目标年度考核系统的指标权重表现为分值，以分值的大小衡量其权重；②综合评价模型不同。审判质效评估调控系统的评价模型是无量纲化的评价方法，具体是幂函数功效系数法和加权算术平均合成法；工作目标年度考核系统的评价模型是有量纲化的评价方法即总分评定法。

前已论及，2011年工作目标年度考核的指标体系与审判质效评估调控系统指标体系的关系是包含与被包含的关系。2011年目标考核中的审判执行工作的指标体系与审判质效评估调控系统指标体系基本一致，而在2011年工作目标年度考核中，被考核法院得分排序，以审判执行工作得分起关键作用。因此，各法院在两套评价系统中的排序应当基本一致。其实不然，据前所述，全市40个基层法院中，有47.5%的基层法院在两套评价系统中的排序出现剧烈的波动情形。其本质上的原因在于两套评价系统所构造综合评价模型不同所致。由于两套评价系统的综合评价模型不同，当然得出的综合评价分值就不同，以不同的评价分值排序，因而得出不同的评价结果。

三、机制融合构想：旧瓶装新酒

2011年，重庆法院客观上存在两套评价系统，各法院在这两套评价系统中的排序存在波动情况，据此，可能导致各法院在两套评价系统中“顾此失彼”，也可能导致各法院优先选择工作目标年度考核系统，因该系统的排序是市高法院表彰先进法院的依据。因此，两套评价系统，弊端显现，确有革新的必要。

按评价模式，可分成传统评价模式和现代评价模式。传统评价模式是我国目前最常用的一种评价模式，如各单位一年一度的“评先”即其一例。现代评价模式是当今蓬勃兴起的一种评价模式，它代表着评价的发展方向。这一模式的指标体系较全面、较规范；评价方法借助于对定性指标定量化，使指标体系成为可计算的，并可通过计算机软件予以实现。该模式要求尽可能排除主观成分，使评价结果体现科学、民主、公正、公平、公开的原则^〔[2]^〕。由此可见，工作目标年度考核采纳的是传统评价模式。而人民法院案件质量评估采纳的是现代评价模式，其揭示着对人民法院审判执行工作的评价发展方向，因而具有指导性和恒定性。虽工作目标年度考核的形式灵活，但是其评价方式陈旧，应向现代评价方式迈进。基于2011年工作目标年度考核的指标体系不但包含审判质效评估调控系统的指标体系，而且还包含着调研工作、法院改革、队伍建设和司法政务这四个方面，非评估调控系统所能涵盖，因此，这四个方面的的年度考核应予保留，工作目标年度考核中的审判执行工作的评价，应以审判质效估调控系统的案件质量评估这一方式替代，消除两套评价系统带来的弊端。即保留工作目标年度考核之形，革其综合评价模型之实，创新审判执行工作的评价，可谓是“旧瓶装新酒”。具体可以采取折算分值的方式予以改进。

需要指出的是，重庆法院在审判质效评估调控系统中建立的综合评价模型是采用幂函数和指标加权算术合成法。但在案件质量评估中，考虑到加权算数平均合成模式和加权几何平均合成模式各有利弊，因此在三级指标合成二级指标时，同时采取这两种模型，即采用混合合成模式：D=1/2（Σd_iw_i+Пd_i^wi）。其中，d_i三级指标值，w_i是三级指标权数，Σw_i =1。二级指标合成一级指标时，由于二级指标之间不具有关联性，缺乏采用加权几何平均的数理基础，故只采取加权算术平均合成模型：D=Σd_iw_i。其中，d_i是二级指标评价值，w_i是二级指标权数，Σw_i=1^〔[3]^〕。