胡锦涛在“七一”讲话中指出：“保障和改善民生，促进社会和谐，是实现全面建设小康社会宏伟目标的必然要求”。贯彻党的十七届五中全会和胡锦涛总书记“七一”重要讲话精神，中共重庆市委三届九次全委会精神要求缩小三个差距，着力保障民生。三届九次全委会提出的关于着力保障和改善民生的一系列战略思想和目标充分表明，民生是发展、改革的出发点和落脚点，是以人为本的具体体现。因此，地方人大及其常委会应把工作重点放在保障和改善民生、推进和谐社会建设上来。建成4000万平方米公租房，改善中低收入群体的住房条件，大幅减少住房支出被作为一项重要民生工程，各级人大应该在保障和改善民生中发挥职能作用，促进保障性住房的健康可持续发展。

一、加快立法步伐和提高立法质量，为保障房建设与分配提供坚实的法制保障

（一）立法决策与改革发展相结合，突出立法重点

虽然保障性住房已经进入常态化，但是立法步伐缓慢，为权力寻租留有可乘之机，也不利于保障房的稳定健康可持续发展。首先，缺乏可操作性的法律规范，难以确保保障性住房真正能为最需要的人提供。建设保障性住房以来，目前管理上主要依据重庆市政府出台的规章，以及规范性文件。然而，这些内容涵盖公共租赁房、廉租房、经济适用房多种类型，存在标准不同，准入与退出机制不够健全等问题。有的文件不够细化，操作起来有难度。比如2010年6月开始实施的《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》，对自由职业者、农民工等收入不稳定群体如何认定；租赁期内，承租人收入超出限制条件应如何计算与调整等问题，欠缺界定细则。其次，缺少法律来解决保障性住房的建设资金和土地供应问题。高质量的保障性住房需要充足的资金支持，由地方政府出资、企业代建的保障性住房常常因为资金缺口而被偷工减料，“楼歪歪”、“楼脆脆”事件很可能再次发出，让“民心工程”变成“担心工程”。

发达国家在推行住房保障政策时，往往通过立法来保障住房政策的有效执行。1919年英国出台了《住房法和城镇规划法》保障了公共住房政策的实施；日本政府为了缓解住房短缺问题，先后于 1950 年制定了《住房金融公库法》、1951 年制定了《公营住宅法》、1955年制定了《日本住宅公团法》；美国政府为解决低收入居民住房和贫民窟问题，也先后通过了《住房法》、《城市重建法》、《国民住宅法》、《住房与城市发展法》；其他地区如瑞典、新加坡、德国也有类似的法律。相比之下，我国住房保障立法呈空白状态，许多制度的设计和执行缺乏法律保护，在具体实行时漏洞百出，保障政策运行步履维艰。因此，建立完善有效的住房制度是新时期我国亟待解决的问题，不仅国家层面需加快立法，而且地方也要得到法律保障。作为立法机关，各级人大应该发挥立法职能作用，为保障房建设与分配提供坚实的法制保障。

一是加快出台《重庆市住房保障条例》以规范保障性住房的配售条件、轮候、流转、准入与退出管理。比如，在保障房的配租问题上，改“摇号制”为“轮候制”，每季度公布一次建房计划，由申请者经过资格审查交付租房订金，后随即签订租合同。制定轮候规则，考虑申请者的多方面因素，比如家庭人口数、收入水平、纳税记录、有无小孩（主要考虑教育负担）、老人是否需要特别照顾、有无车辆、存款和股票金额等等，然后对列出的每一项都设置相应的权重，最后算出总分。申请者按照分数高低轮候。这样就可以最大限度地保证公平，因为每个人都能算出自己的分数，然后再根据分数的高低排队等候。这种“轮候”制度可以比较准确地预估出未来一段时间内保障性住房的需求量，从而可实现按需定产，缩小各地区、各类型住宅的供求差距。“轮候制”还可以真正提高居民的幸福感。在各种媒体上，经常可以看到摇号摇中的居民说感觉很幸运，而不是真正的幸福。“轮候制”可以给居民创造一个稳定的排队预期，让申请者知道究竟什么时候能住上保障性住房。

二是立法保证保障性住房的建设资金和土地供应。立法保证充足的划拨建设土地，筹措建设资金，组织建设施工，保证保障房低成本、高质量。成立以财政为主体，其他收入为辅的社会保障性住房建设基金。确保财政资金的稳定投入，根据财政实力，立法确保一定比例的财政资金投入到保障房建设中。规范和引导其他经济主体在保障房建设和供给上的行为，使其服务于保障房供给的整体目标，如通过税收引导、调节私人资源服务于住房保障。

（二）发扬立法民主化，扩大公民有序参与人大立法工作

立法与民主制度相结合形成立法的民主机制。以立法的民主机制作为程序手段减少立法过程中的偏私之处，同时体现最广泛的民意以促进民生事业。目前，立法不够民主公开，不能反映最广泛的民意民愿。一是立法公开制度不够完善。立法公开的范围有限，公开局限于形式主义。针对保障型住房的法律法规，公众得到的仅仅是一些零碎的、片面的信息，难以对立法作出全面的、准确的了解和评价。尽管在立法过程中引发了热闹的公众讨论，但有人却认为这是“盲人摸象式”的立法参与，不仅很难产生建设性意见，而且容易滋长误解和谬见。二是立法听证制度未落实到位。立法听证制度在我国仍属于新生事物，无论是理论与实践都处于起步阶段。《中华人民共和国立法法》颁布后，重庆市人大以其作为本地制定立法听证规则，实践立法听证的主要依据。但即便如此，从规范的角度说，立法未真正落实到位。有的听证会没有发布公告，而是直接向有关人员发出邀请，也没有公开举行，与立法座谈会没有根本的区别。立法听证目前还没有做到真正全面地公开。

我国宪法第2条规定：“国家的一切权力属于人民，人民行使权力的机构是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这一规定表明我国立法权归人民所有，而行使机构是人大，因而我们要致力于缩小立法与公众之间的距离，真正实现立法权归人民所有，人大立法民主化机制正是为了缩小立法与公众之间的距离应运而生。为增强立法的民主化与公开化，笔者建议：1、建立立法草案征集制度。通过网络，公开征集民意，各级人大常委会收到立法建议后，进行汇总整理，会同有关方面进行研究、评估、论证、筛选，将一些重要的、质量较高的、具有可操作性的立法建议列入立法计划或规划，进入立法程序。2、完善立法听证制度。第一，预先公开立法听证会的有关资料，包括法律草案的基本内容、制定依据和理由、法律草案的解释等所有与法案相关的资料。重要的是并非仅仅向立法听证的参加入公开，还要向社会公众公开。第二，举行立法听证会的机关需提前向公众公布举行立法听证会的时间、地点、主题，保障可以参与的公众做好充分准备，参与或旁听。当然这种提前的公告应有一定期限的要求。发布听证公告的方式多种多样，包括人大的法定刊物、报纸、广播、电视、网络等。第三，听证过程公开。听证会会场设旁听席，会议期间通过电视频道直播听证会实况，让听证参加人以及社会民众了解立法机关作出决定的过程与程序，从而实现社会公众对立法机关活动的监督。第四，立法机关公布立法听证笔录、公布法律草案据以修改的内容及根据、公布立法机关最后通过该法律修改案的过程及法律的公布实施。

二、依法行使监督权，增强监督实效

（一）推动解决民生问题，维护、实现和发展人民群众的根本利益。党的十七届五中全会强调的四个“更加注重”对人大行使监督权提出了新的更高要求。因此，地方人大及其常委会要依法行使监督权，加强和改进监督工作，找准监督重点，增强监督实效。保障性住房制度能否达到预期的政策目标，在很大程度上取决于政策的执行情况，因此，既要抓建设、抓分配，更要抓监督。人大应发挥监督职能作用，推动解决民生问题，维护、实现和发展人民群众的根本利益。一是监督地方政府行使保障职能。部分地方政府没有很好的行使保障职能。相关优惠政策在地方政府得不到落实，或落实不到位。中央规定土地出让金5|char_1|必须转作保障房建设资金，地方难以落到实处。保障性住房政策在执行过程中被随意扭曲、篡改。人大加强监督力度，督促政府行使好保障职能，严格按照中央规定将土地出让金5|char_1|转作保障房建设资金。二是稳把保障房质量关。听取和审议政府关于保障房建设情况的汇报，组织人大代表专题视察保障性住房建设情况，要求监管部门把保障房作为质量监督重点，执行分户验收制度。组织部分人大代表担任质量监督员，全程监督各建设环节的质量和小区配套设施的完善，用“放大镜”寻找质量问题，确保工程安全。对检查中发现的问题，查找问题出现的原因，督促有关部门整改。属于法律法规自身的问题，要加以修订完善；属于执法过程中的问题，要督促有关部门加以整改。三是监督保障房公平分配。要求政府制订科学合理的保障房分配政策，对残疾人和老人等特殊群体住房困难户给予适当倾斜。常委会人员组成监督小组全程参与保障房分配过程，保证分配过程的公开、公平和公正。四是杜绝保障房违规使用。开设专门窗门接访保障房违规使用举报，坚决杜绝保障房出卖，出租，空置等情况发生。对来信来访，督促政府相关部门核实情况并做出处理，以保证充分发挥保障房的保障功能和社会效益。

（二）改进监督方法，努力提高监督水平和监督实效。一是做到“五个结合”改进监督方法。在履行监督职能的过程中，人大应该不断探索改进监督方法，拓宽监督渠道，在监督工作中形成“五个结合”，即面上视察和深入调研相结合，市和区县人大检查相结合，明查和暗访相结合，审议监督和跟踪整改相结合，人大监督和舆论监督相结合。二是，开展“访代表、听民生、强监督”主题活动、召开各级人大代表开代表团座谈会，听取并讨论关于保障性住房建设的意见建议。由此做到全面掌握实情，实事求是分析问题，提出针对性强的意见和建议。三是开展“保障性住房专题询问会”，人大常委会委员就保障性住房需求，年度建设计划及依据，资金、土地储备落实情况、工程质量、资金监管等若干问题询问政府及相关职能部门，和政府职能部门负责人之间进行询问、交流。人大常委会将委员们询问的问题进行专项整理，形成一份“建议”反馈给政府，并要求政府提出整改和实施的具体意见。

（铜梁法院 雷宇）