内容提要：随着工业化和城镇化的加快，农村集体土地被征收呈逐年上升趋势，因征地补偿引发的纠纷也随之逐年增加。其中，村民与村委会之间因土地补偿款分配引发的纠纷，更是愈演愈烈，逐渐成为影响农村社会稳定的重要原因之一。然而，此类案件能否由人民法院受理，直至目前尚无权威性意见，理论的缺失与制度的缺位使人民法院在处理该类纠纷时捉襟见肘。正确运用法律手段解决农村土地补偿款分配纠纷，对于规范村民自治，保护村民合法权益，促进社会主义法治建设有着十分重要的意义。（全文共7536字）
关键词：土地补偿款分配 村民自治权 行政诉讼
农村土地补偿款分配纠纷[1]，是指村民与村民委员会（以下简称村委会）或村民小组在分配土地征收补偿费用时，就分配资格、分配标准、分配金额等引发的纠纷。有人认为，土地征收补偿费用的分配，是集体经济组织内部事务的处理，不是平等主体之间的民事行为，只能由有关行政部门协调解决。也有人认为，集体经济组织分配土地征收补偿费用的行为，是依法行使集体土地的经营、管理、收益权的具体体现，是一种民事行为，应属民事诉讼受案范围。就村民征地款分配纠纷是否受理问题，最高人民法院相关部门1994年至2004年作出过五个复函或答复，[2]之后又颁布了《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》。[3]上述五个复函或答复以及司法解释之间相佐的观点，使此类问题截止目前尚无权威解释，客观上造成村民自治权难以通过法律进行制约，村民的个体权利受到村民自治权侵犯时缺乏有效的救济途径。当前，被征用土地所在村村民与村委会、村民小组因土地补偿款分配发生纠纷是否受理及如何处理，是司法界面临的一大难题。为此，笔者也介入讨论，尝试结合公共行政等理论，对村民自治权应否纳入审判权规制及土地征收补偿款分配纠纷应否纳入人民法院行政诉讼范畴提出一己之见，以抛砖引玉。
一、村民自治并不排除审判权的规制
在具体讨论这个问题之前，笔者想特别强调这样一个理念：法治的基本目的之一，就是限制公共权力，保护公民权利，而不论这种公共权力来源于君主、贵族还是平民。纵观西方近现代宪政理论和法治发展过程可以发现，并不是只要“民主”就能够防范公共权力对个体权利的侵犯，多数人对少数人的暴政依然可以在民主体制的“庇护”之下横行其道。也正因如此，我们才不得不格外关注公共权力的行使，并通过设计各式各样的程序来规制和利用公共权力。对于中国这样一个具有浓厚专制传统的后发展国家来说，要将社会生活纳入法治的轨道，迫切需要的并不是高屋建瓴的规划民主体制的空中楼阁，而是脚踏实地的实现对公共权力的有效制约。[4]
在这样的理念之下，我们来重新审视村民自治,不难发现“‘村民自治’真正的本质在于其是处于弱势的村民个人和农村自治体保持公民权利与尊严、地方自治权免受国家权力侵害的一种宪政制度安排，是村民(公民)个人权利与国家权力抗衡的宪政保护，中央与地方关系、国家权力与公民权利方是这一宪政实践的根本所系”。[5]而村民自治组织既是国家公权力与社会公权力分权的表现，又是中央与地方分权的雏形。所以，笔者认为，村民自治的内涵涉及互相联系的两层含义：一方面是分权，即村民自治组织和政府间的关系；另一方面是自治，即村民自治组织和村民的关系。
从以上两层含义的主体角度分析，无论哪一个层面，村民自治权都不排除审判权。在分权层面，与村民自治权相对的是来自于政府的行政权。当基层政府非法干预村民自治范围内的事项时，村委会有权通过诉讼寻求司法救济，以审判权制约行政权。[6]而在自治层面，与村民自治权相对的是村民的个体权利。当两者产生冲突的时候，审判权作为调节社会矛盾的最有力手段，自然不应被排除在救济途径之外。同时,正是村民自治的这种双重内涵，要求行使行政权的政府从村级治理中淡出，由法院这样中立、超脱的机构来裁决自治中的纷争，从而使村民自治真正得到尊重和实现。
二、村民与村委会之间的法律关系并非单纯平等主体之间的民事法律关系，不宜完全依靠民事法律调整。
（一） 村民自治权的再认识
《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第二款规定：“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”第四条第二款规定“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”第五条第二款规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”《土地管理法实施条例》第25条规定：“村民建住宅需要使用土地的，应当先向村农业集体经济组织或者村委会提出用地申请，经村民代表会或者村民大会讨论通过后，报人民政府批准。”《婚姻登记管理条例》第9条规定：“申请婚姻登记的农村居民，应当由所在的村委会出具婚姻状况证明。”
根据以上规定，作为村民自治权行使主体的村委会，其职能可以分为以下三项：一是管理集体财产，如管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境等；二是管理农村社会生活，如组织实施本村的建设规划，兴修水利、道路等基础设施，指导村民建设住宅；依法调解民间纠纷，协助维护本村的社会治安，向人民政府反映村民的意见要求和提出建议等；三是基层政府委托行使的职权，如审批宅基地，开具结婚登记所需证明等。[7]而以上职能从性质上讲，实际上都带有一定管理性质。在行使这部分职能时，村委会与村民的关系不能简单等同于平等主体之间的民事法律关系。
具体而言，当村委员会行使民事主体权利，经营管理集体财产，如在农村土地承包合同中，村委会作为集体土地的所有权人，将土地发包给村民，其与村民之间的关系是民事上的发包方与承包方的关系，在法律上是平等的，发生纠纷时，根据《农村土地承包法》纳入民事诉讼的受案范围。但是，如果村委会非以所有权人名义管理集体财产，或者直接以管理者的身份出现管理农村社会生活，其行使的权利就是一种对自治体内部进行管理的公共职能，一种公共权力，而非单纯的平等主体之间的民事权利义务关系。
（二） 土地补偿费所有权性质的再认识
《土地管理法实施条例》第26条明确规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗补偿费的所有者所有。”由此我们可以看出土地补偿费的所有权性质应是集体组织所有权。而笔者想强调的是这种“公有”绝不等同于民法意义上的“共有”。共有财产的权利主体是两个或两个以上的共有权人，各共有权人依法律的规定或约定享有所有权，他们都是共有财产的所有权人。而公有财产的主体是单一的。在我国，国家所有的财产和集体所有的财产，都是社会主义公有财产。集体组织财产所有权的主体是集体组织，只有集体组织才享有集体组织财产所有权，集体组织的任何一个成员都不享有这种权利。简言之，在共有条件下，每个共有权人都对共有财产享有处分权，只是这种处分权的行使方式根据按份共有或共同共有存在法定或约定的程序。而在公有条件下，集体成员与共有财产之间根本不存在所有权的关系，自然也不享有处分的权利。由此看来，在土地补偿分配案件中，村民与村委会的关系并不是财产所有者与财产管理者之间的简单民事关系，分配土地补偿费也不是单纯行使财产所有权的行为。
“在我国现行法律制度中，土地关系主要是由土地行政管理法律规范来调整”[8]的，仅仅依靠民事法律法规来解决涉及土地关系的纠纷，往往力不从心。与土地关系密不可分的土地补偿费，依托于农村土地特有的集体所有制和经营形式，作为农村集体经济组织所有的财产权利，即使要分配，完全按照民法上自愿、公平、等价有偿等原则进行处理明显是不现实的，还必须考虑农村集体经济组织成员资格情况、土地承包情况、家庭成员情况、户籍户口情况，甚至是村规民约情况等一系列复杂问题，不可能仅凭民事行为的要素来处分。这种分配已经挣脱了简单的共有财产民事权利分配关系，依照民法原则进行民事诉讼审理，则既不符合法律规定，也不符合村民自治要求，无法有效解决争议。
三、将土地征收补偿款分配纠纷纳入行政诉讼范围之可行性
从上文的分析我们可以看到，村民自治权本身以及村民自治制度的运行状况，都要求人民法院审判权对这样一种独立于行政权和个体权利的公权力予以调整和约束。同时，村民与村民自治组织之间错综复杂的关系又决定了民事审判权的调整范围极其有限。虽然也有人提出行政裁决和人大监督的救济途径，但是鉴于村民自治权本身对行政权的排斥，以及行政裁决和人大议事程序自身的特点，其在解决纠纷的有效性上有待商榷。如果以村委会为被告，[9]将村委会分配土地补偿款的行为纳入行政诉讼的范围，法院不仅可以审查其行使自治职权的个别行为的合法性和合理性，而且可以对据以做出这些行为的自治章程、村规民约的合法性予以附带审查，更有利于保护村民的合法权利，监督村委会的自治行为，促进其民主化、法制化建设。当然，这样的设想只是从实用主义的需求出发，其能否作为一种制度有效的运作，还需要考量其在现有法律框架内合理性和可行性。
（一）公共行政理论的发展将村委会的自治活动纳入社会行政之中，确定村委会的行政诉讼主体资格符合行政诉讼法律制度
对于行政诉讼被告主体资格的判定标准，我国学界传统通行的是“行政主体”理论。该理论一般认为，行政主体是以自己的名义承担行政权并对行政效果承担责任的组织。根据现有的行政诉讼法的规定，我国行政诉讼中有两类适格的被告，即行政机关和法律法规授权的组织。此外，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第20条第3款规定：“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构，派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织作为被告。”这一条款实际上把规章授权的组织也纳入了国家司法审查范围。审视以上的相关规定，我们发现，现有的法律规定实际上仅仅是针对“行政主体”形式标准进行的规定。但是，“法律永远落后于行政”，[10]随着行政职权的分散化以及行使行政职权方式的多元化，国家逐渐从一些社会公共事务领域中退出，将权力还原于社会，非政府组织得到较大的发展，并享有一定的社会管理职能。国家已不再是管理社会的唯一权力主体，权力从集中于政府到部分分配于相关的社会组织，[11]社会组织的社会公共权力成为管理社会的一种重要的补充力量。因此，单单凭借这种“主体标准”来确认主体资格已经难以满足现实发展需要，我们需要同时关注“行为标准”，[12]即也对“职能的本质”作出判断，这种判断标准通过英国法院的司法实践，被具体化为“公共职能”标准。[13]因此，我们认定一个法律、法规或者规章授权组织的活动是否应当接受司法审查，还应当结合该组织行使的职能实质进行个案审查。
就村委会分配土地补偿款的活动而言，首先，我国的户籍管理制度限制了村民随意迁入和迁出户口的自由，村民个体没有根据自己的意愿加入或者退出某一集体经济组织的自由。而土地补偿分配问题本身和是否享受本村“村民待遇”问题是密切联系的，因此在土地补偿分配问题上，村民在其与村委会的关系之间几乎没有意思自治的空间。其次，根据《村民委员会组织法》、《土地管理法》及其实施条例的有关规定，法律法规和国家政策对土地补偿款的分配进行了严格限制和管理，使之已然成为国家管理农村的一个重要内容。村委会的自治活动因而具有国家意志性、公共利益性和优越性的特征，属于公共行政的一种。由此产生的权利义务由村委会独立享有和承担，村委会职能的行使就自然包含于在社会行政中。
（二）司法审判实践中不乏将土地补偿款分配纠纷作为行政案件受理并作出判决的实例
目前，全国大多数的法院都是将土地补偿款分配纠纷作为民事案件处理，或者认为不属于人民法院的受案范围而不予受理或驳回起诉，或者认为是平等主体之间的民事纠纷而予以裁判，但是仍然不乏将其作为行政案件受理并作出判决的实例。
笔者查阅了大量人民法院案例，发现山东省东营市两级法院自2003年以来，以“农业行政给付”为案由，大量受理此类案件并大胆判决。其认为“依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第三款、第二十条第二款规定，村民委员会具有依法管理村集体财产的行政主体资格，因行使职权而与村民发生的纠纷，是不平等主体之间发生的纠纷，属于行政诉讼受案范围。村民委员会在行使村民自治过程中，违反法律规定，侵犯村民合法权益的行为，应当接受司法审查。”同时，山东省东营市中级法院认为“根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十条第二款规定：“‘村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容’。法院有权对村民自治行为进行司法审查……”[14]由此可见，当最高法院的相关业务部门尚纠结于农村土地补偿款分配纠纷能否作为民事案件受理的时候，司法实务界已然从审判的实际需要出发，创造性的将其纳入行政诉讼的受案范围，解决了村民个体权利受损而缺乏有效救济途径的问题，在当地取得较好的社会效果。
（三）司法审查对村民自治领域的拓展符合行政诉讼的发展趋势
全国人大在制定《行政诉讼法》时特别说明，行政诉讼的受案范围有一个逐步扩大的过程。审视我国近年来行政诉讼的发展过程可以发现，其受案范围一直通过立法、学说以及实践的方式予以拓展。我们不妨思考，土地补偿款分配行政案件是否也可以突破现有的行政诉讼受案范围，成为新类型的行政案件。
与村委会决定的司法审查较为类似的典型例子就是行政诉讼在高校教育行政领域的拓展。以前，大学的高等教育行政管理往往被认为是一种“内部管理行为”，是高校自治的规范范围，因而不被纳入行政诉讼。1998年北京科技大学生田永诉北京科技大学和1999年北京大学学生刘燕文诉北京大学学位评定委员会案被人民法院受理，这种传统认识终于被打破。上述两案中，人民法院将高校管理学籍和颁发学位的权力认定为一种管理性质的权力，认为“教育者在对受教育者实施管理中，虽然有相应的教育自主权，但不得违背国家法律、法规和规章的规定”并从强调对相对人的救济的角度出发，将之纳入司法审查的范围。[15]自此，高校教育行政不再是完全不可诉的内部行政，而被细分为单纯的内部管理行为与可诉的教育行政行为，而且可诉的范围已经逐渐从学位管理和学籍管理发展到给予处分[16]等更具内部行为特征的行为。
由此可见，公共行政理论的发展将“行政”的概念从“国家行政”过渡向“公共行政”，而行政诉讼理论又在单一的“主体标准”的司法审查范围中包容进“公共职能”的“行为标准”，在理论上为土地补偿款分配行政案件奠定了基础。司法实践的大胆尝试，一方面反映出现实的需要，另一方面也为土地补偿款分配行政案件积累了实践经验。因此，通过对土地补偿款分配行政案件的肯定，将村委会的部分行为纳入人民法院司法审查的范围，让人民法院通过行使审判权介入基层组织的治理，使基层的政治和社会运作能在法治的框架中进行。
四、相关问题的讨论
（一）审判权介入村民自治领域的范围和限度
人民法院的审判权对村民自治领域的介入必须要确保两个前提：一是要充分承认和尊重村民的自治权，保障村民自治的真实性，司法权不得随意干涉村民自治领域内的事务；二是要监督以保证村民自治权在合法范围内行使，保护社会公共利益和村民个体的合法权利不受侵害。因此，必须明确审判权介入村民自治领域的范围和限度，在对村民自治实施法律“监控”的同时，也要防止审判权对村民自治的过度干预。
1.实体性司法审查的界定。法院对村民自治的实体性审查，可以从维护社会公共利益和保护村民个体权利两个方面入手。首先，法院有权审查村民自治权的行使是否损害社会的公共利益，是否违法公序良俗和法律法规的强制性规定，一旦与之抵触，法院有权对村民自治予以纠正。其次，村民自治权的行使不论是否属于村民自治的范畴，如果侵犯了村民的人身权利、民主权利和合法财产权利，也应当由法院介入调整。具体而言，主要包括两种情况：一是超越自治权范围的处分行为，如村委会为管理公务而行使处罚权；二是对自治权的滥用，如村委会滥用财政权力，向村民乱摊派或非法集资等。这些都应纳入司法审查的范围。
2.程序性司法审查的界定。法院对村民自治的程序性审查，包括以下几个方面：（1）是否违反最低限度的正当程序要求。村民自治组织权的行使仍然必须满足程序制度的公平原则，以确保对实体利益作出的处分行为的公平。村民自治权的行使如其不按照自身设定的程序进行，在与其成员的关系上就违背了公平原则。从实际出发，我们不能要求村民自治组织的处分程序规定符合严格的正当程序要求，但在其不完备时，仍须符合最低限度的正当性程序要求。（2）是否由适当的主体做出。村民自治组织权的行使拥有权限的主体做出的，而这一主体又必须是依据村民自治组织内部规范明确授权确认的，如果行使权力的主体不适当，法院可对此进行司法审查并介入调整。（3）是否具备基本的事实基础。村民自治组织作出的处分必须以适当的事实认定为基础，否则，必然侵害村民的正当权利。但如果要求严格的事实认定，势必需要法院对村民自治组织内部的处分行为全部予以重新审理，从而可能导致司法权对自治权的侵犯。为了协调上述矛盾，可只将完全欠缺事实基础的处分行为作为司法审查的对象。[17]
（二）司法审查之宪法原则的运用
由于我国宪法诉讼制度的缺失，我们不得不承认，个体权利在很多情况下无法通过司法途径得到救济。如极具典型性的“村民资格”问题，涉及到的是公民在社会中的平等地位问题，由于缺乏具体的法律规则，即使启动司法程序，也很难得到有效的救济。“从学理上看，这是因为村民自治问题牵涉到国家和社会的分权，对村民委员会的司法审查必须建立在对国家和社会关系的把握上，如果不从宪政的角度来考虑问题的话，单单行政法无法把握这样的问题。”[18]而对村民自治的司法审查与对行政机关的司法审查的不同，在于可供直接适用的社会自治法律规则相对较少，加之村民自治权本身对行政权的排斥在一定程度上有助于排除政府对于司法的非法干预，法院因而具有了较大的自由裁量权。这使得法院在司法审查的过程中，能够更加关注合理性审查，并且有可能运用一些宪法原则来解决现实问题。
当然，就现阶段而言，行政诉讼的解决途径仍然存在多方面的不足之处，但这些都是新生事物发展和完善的必经阶段，需要在制度和实践中逐渐完善。不容否认的是，不论是对村民个体权利的救济还是从法治进程的角度，土地补偿款分配行政案件在可行性和有效性上都不失为一种不错的选择。同时，我们更加期待，能够通过对非政府组织司法审查的不断完善，为宪法原则在司法实务中的运用提供一个平台，进而为宪政和法治的发展提供一个维度。
[1]征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，因安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费不涉及在集体经济组织内部分配的问题，本文仅着眼于土地补偿费的分配进行讨论。
[2]这五个复函或者答复分别是：最高人民法院[1994]民他字第285 号《关于王翠兰等六人与庐山区十里乡黄土岭村六组土地征用费分配纠纷一案的复函》中明确规定不受理该类纠纷；最高人民法院法研[2001]51号《关于人民法院对农村集体经济所得分配是否受理问题的答复》中明确规定此类案件可以作为民事案件受理； 最高人民法院法研[2001]116号《关于村民因土地补偿费、安置补助费与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》规定，只要符合民事诉讼法第108条之规定，人民法院就应当受理该类纠纷;最高人民法院[2002]民立他字第4号《关于徐志君等十一人诉龙泉市龙渊镇第八村村委会土地征用补偿费分配纠纷一案的复函》，其主旨是不予受理；最高人民法院[2004]民立他字第33号《关于村民请求分配征地补偿款纠纷法院应否受理的请求的答复》，其主旨是不予受理。
[3]该司法解释明确规定了人民法院受理承包地征收补偿费用分配纠纷，但是又规定“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费提起民事诉讼的，人民法院不予受理。”
[4]笔者十分赞同西南政法大学汪太贤教授在授课中阐述的一个观点：现在中国的政治方向从民主的道路是走不通的，必须先走宪政的道路，再从“限权政治”向“民主政治”发展。
[5]张清等著：《宪政的法理言说》，社会科学文献出版社出版，2008年版。
[6]村委会为原告，以地方政府为被告的行政案件在现实中并不少见。同时，笔者认为，当村委会不执行地方政府的命令委托时以及在村民自治违背法律法规规定从而需要地方政府履行合法性监督的职责时，地方政府也可以村民委员会为被告提起行政诉讼。当然，此问题不再本文谈论之内，此处不予累述。
[7]以此种身份实施行为，性质上系受委托的行政行为，其法律后果归于政府，村民如提起行政复议或诉讼，以行政机关作为被告，已有正式的制度救济,不是本文讨论的重点。
[8]杨临萍著：《审理土地行政案件需注意的几个问题》，载于《法律适用》，2007年第7期，总256期，第23页。
[9]严格的说，村委会只是村民自治组织的一个机构，并非村民自治组织本身，但在实际中，将村民小组或其他组织作为被告缺乏可操作性，要解决这一问题，尚需法律进一步完善。
[10]博登海默著：《法理学—法哲学及方法》，邓正来译，华夏出版社出版，1986年版第425页。
[11]郭道晖著:《权力的多元化与社会化》，载于《法商研究》，2001年第1期。
[12] |char_2|行为标准|char_2|是替代|char_2|主体标准|char_2|,还是与之并行,在各国的实际中有所不同,前者如美国,后者如英国。详见杨欣：《美、英司法审查受案标准的演化及其启示———以私人承担公共职能为考察对象》，载于《行政法学研究》，2008年第1期。
[13] “英国法院在司法实践中发展出了一系列关于‘公共职能’的识别标准，具体包括:(1)如果这些非法定机构不存在 ,那么政府自己将不可避免地去管理这些活动;(2)政府是否默许或鼓励这些主体的活动 ,给它们的工作提供支持 ,从而已经使这些主体进入公共管理领域;(3)这些主体是否拥有广泛的和垄断性的权力 ,如强大的规范交易、专业和体育活动的准入的权力;(4)受侵害者是否同意受决定者的约束等等。”详见杨欣：《美、英司法审查受案标准的演化及其启示———以私人承担公共职能为考察对象》，载于《行政法学研究》，2008年第1期。
[14]该案详情详见山东省东营市人民法院(2004)东行终字第42号行政判决书，胡志香、袁佳敏诉垦利县垦利镇南十井村村民委员会农业行政给付一案。
[15]田永诉北京科技大学一案案情详见北京市海淀区人民法院（1998）海行初字第142号行政判决书。刘燕文诉北京大学学位评定委员会一案案情详见北京市海淀区人民法院（1999）海行初字第103号行政判决书，此案经二审法院发回重审，终因超过诉讼时效被驳回诉讼请求。
[16]如2009年4月重庆市九龙坡区人民法院受理陈颖不服四川美术学院给予其|char_2|留校察看|char_2|处分的行政诉讼案件，笔者认为该案至少在重庆市法院系统对行政诉讼受案范围的认识上具有先例意义。
[17]此段借鉴了日本法院对团体自律权进行司法审查的模式，详见刘风景著：《界分审判权与团体自治权的理论模式——以日本的部分社会论为中心》，载于《河北法学》，2007年第3期。
[18]章永乐、杨旭著：《村民自治与个体权利救济——论村民委员会在行政诉讼中的被告地位》，载于《行政法论丛》第五卷，法律出版社2002年版。