论人民陪审员制度的困境与出路

——兼论人民陪审员制度的存在价值与存在方式

内容提要：陪审制度作为一种文明制度已在世界范围内存在了九个多世纪，旨在利用民众参与、扩大司法民主、监督审判机关正确实施法律。我国确立的人民陪审员制度，作为我国民主监督审判活动的一种有效途径，从最初的非法制化的工作方法，到逐步规范的法律制度，在实践中积累了丰富经验，为推进司法改革、促进司法民主发挥了重要作用。对几经曲折和存在一定缺陷的人民陪审制度，一直以来存在着存与废的激烈争执。对此，应客观认识、客观审视、客观评价，在肯定其价值的基础上，有针对性地加以完善，从而构建符合中国国情，顺应司法改革和法治进程需要的人民陪审员制度。（全文共计8774字）

关键词：人民陪审员制度  缺陷  价值  完善

一、人民陪审员制度的历史发展

陪审制度萌芽于古希腊和古罗马，发展于英国，成熟于美国，变异于德国和法国。[1]其理论基础在于有利于司法民主、司法公正、司法独立、司法廉洁和普法教育。[2]在我国，陪审制即人民陪审员制度，是指人民法院以合议庭的形式在审判第一审非简易程序刑事、民事和行政案件时吸收人民陪审员参与审判活动的制度。我国的人民陪审员制度名为“陪审”，实为“参审”，与大陆法系国家更为类似，其在我国的历史发展并非一帆风顺，几经曲折。

我国古代没有陪审制。最早对陪审制进行规定的是清末沈家本、伍廷方等人拟定的《大清刑事民事诉讼法》，由于封建保守势力的反对，该法最终没有颁行，陪审制度也就成了纸上谈兵。

在第一次国内革命战争时期，1927年上海工人三次武装起义中制定的《上海特别市临时政府政纲草案》，其中对法院审判案件规定实行陪审制度，由各界代表参加陪审。第二次国内革命战争时期，1932年中华苏维埃中央执行委员会颁布的《中华苏维埃共和国裁判部暂行组织及裁判条例》规定了人民陪审制度，通过吸收普通民众参与人民法院审判活动，开创了我国实践司法民主之先河。抗日战争时期，各革命根据地对陪审制度都作了相应规定，除反革命案件以外，一切民事、刑事案件都实行陪审制，陪审员和审判员有同等权利。这一时期产生的“马锡五审判方式”，陪审员参与案件审理成为审判方式的一大特色，并闻名于世。

新中国成立以后，人民陪审员制度被写进了1954年《宪法》中，明确规定“人民法院审判案件依照法律实行人民陪审制度。”其后至“文革”前，《人民法院组织法》依据《宪法》规定人民法院审判第一审案件实行人民陪审员制度，最高人民法院及司法部的一系列文件不断充实了人民陪审员制度。这个阶段，人民陪审制度有了宪法作保障，得到进一步发展。进入“文革”十年，全国政治经济生活处于全面瘫痪状态，人民陪审制度也处于发展空白期。改革开放后，人民陪审制度虽然迎来了第二个发展时期，但并不一帆风顺。1982年《宪法》取消了对人民陪审制度的规定，同年制定和颁布的《民事诉讼法》、1983年修改的《法院组织法》、1990年颁布的《行政诉讼法》和1997年新的《刑事诉讼法》，虽然规定人民法院在审理案件时适用人民陪审制度，但是都没有把陪审制度规定为审理案件的一项基本原则。由于宪法和法律降低了人民陪审制度的地位，以致人民陪审制度呈现萎缩状态，很多法院审判案件不用人民陪审员。直至2004年8月28日，全国人大常委会通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》），这才又将人民陪审制度推向了一个新的发展征程。

二、现行人民陪审员制度的缺陷

尽管人民陪审制度在革命战争时期发挥过重要作用，进入新世纪加以了完善，但因历程坎坷，以致现行人民陪审员制度在立法上和司法实践中仍存在诸多不足。

（一）立法尚不明确。从人民陪审制度的曲折历程不难看出，该制度只在“54宪法”中有过规定，“82宪法”取消后一直缺乏宪法依据。1983年修改后的《人民法院组织法》取消了陪审原则，采用了或然性规定。三大诉讼法也只有《刑事诉讼法》作了与《人民法院组织法》完全相同的规定，《行政诉讼法》和《民事诉讼法》在“基本原则”中都未规定陪审制度。虽然2004年全国人大常委会出台了《关于完善人民陪审员制度的决定》，最高人民法院、司法部又联合发布了《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》，但是我国至今尚无一部关于陪审制度的专门法律，人民陪审的相关操作程序依然欠缺。由于立法上的不明确，导致了人民陪审制度在司法实践中处于尴尬地位。

（二）执行流于形式。在具体司法实践中，人民陪审制度形同虚设，陪而不审，审而不议，议而不判，判而不决等形式化现象严重。首先，由于缺少宪法依据，加上适用“或然性”规定的制度设计本身存在缺陷，导致陪审制度越来越趋于形式化和表面化。其次，虽然许多地方采用陪审制，但实际操作时大多忽略了其在法律上的功能，仅仅强调该制度在政治层面上的功能和政治宣传上的意义，这也使得人民陪审制度难以在司法实践中体现真正价值。再次，一些法院不愿实行陪审，认为这样既浪费了诉讼成本又降低了诉讼效率，即便是邀请了陪审员参加审判，也只是应付上级检查。最后，不少人民陪审员因法律知识欠缺，又受趋从心理影响，在案件审理中多数只是附和法官意见，变成“陪而不审”、“审而不议”，完全沦为陪衬，难以真正发挥陪审作用。

（三）现行制度设计欠缺。2004年全国人大常委会通过的《关于完善人民陪审员制度的决定》虽然将人民陪审制度的适用推向前进，但在制度设计上仍然存在一定不足。一是陪审员参审案件不明。《决定》规定了“两个适用，两个不适用”，但并未规定什么案件必须由陪审员参与审理。因规定不明，实践中哪些案件由陪审员参审不好掌握，一些法院将人民陪审员作为一种审判力量不足时的补充，更有甚者将其作为一种廉价“劳动力”，使陪审员事实上成为可有可无或者凑人数的角色。二是陪审员权利义务不明。《决定》规定人民陪审员在法院执行职务期间，与法官享有同等的权利。然而，陪审员在审判中究竟具有哪些权利和义务，法律没有做出明确规定。这使陪审员在具体运作时没有具体的法律依据，也使其地位没有保障。而且对陪审员的工作纪律以及错案追究制度也存在不规范、不健全的问题。三是陪审员能否连任不明。《决定》只规定了人民陪审员的任期为五年，没有规定能否连任。这从法律上讲，只要符合人民陪审员任职条件，经法院院长提名，同级人大常委会任命的，就在当选之列，就可连选连任。如果让一部分人民陪审员长期担任而不予更换，不但不利于调动和保持其参加陪审的积极性，也有悖于设立陪审制度的初衷，不利于发挥陪审员在审判中应起的作用，也失去了人民陪审的意义。而且，由一部分人长期占据人民陪审员的名额，也剥夺了更多的人担任陪审员的机会，限制了司法民主的范围。四是经费保障不明。《决定》规定陪审员因参加审判活动而支出的相关费用由人民法院给予补助，该规定将陪审员参加审判活动的费用压在了法院肩上，而多数基层法院经费紧张，很难充分保障陪审员的经济权益。

（四）实际操作存在问题。现行人民陪审制度除了制度设计上存在一些缺陷外，在实际操作中也反映出一些问题。一是陪审员代表性差。《决定》规定陪审员一般具有大专以上学历，但实际情况是大多数基层法院，特别是贫困山区的基层法院，辖区内人员素质较低，大专以上学历主要集中在政府部门。因此，在选任陪审员时受到很大限制，聘请的人民陪审员“官化”严重，基本上都是村干部、街道办事人员、妇联干部等，缺乏广泛的代表性，不利于司法民主化。二是随机选任未落实。根据《决定》规定，应当在人民陪审员名单中随机抽取参加合议庭，但实际上多数陪审员不能保证按照排期开庭时间参加庭审，给案件审理带来不便，大部分法院根据居住区域、技术专长、作息时间等特点，将陪审员分配到相应的人民法庭和业务庭，其参加审理案件基本上是固定的。三是陪审员法律素质不高，参审意识不强。大部分陪审员缺乏法律知识，更无审判经验，在案件审理中很难有独立见解，往往表现为对法官意见的简单附合。并且陪审员大都有自己的本职工作，参加陪审对单位工作有影响，对个人的经济利益有影响，这无疑影响到参审积极性。就个人而言，表现为对陪审工作缺乏热情，推托敷衍；就单位而言，表现为对员工参加陪审工作不支持，甚至设置种种障碍。四是监督管理措施不健全。最高人民法院、司法部《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》虽然对人民陪审员执行职务的考核内容进行了规定，但实际操作困难，对人民陪审员的管理往往是鞭长莫及。陪审员有自己的职业和活动圈子，法院对其行为不能过多干预和限制；人大是人民陪审员任命机关，但对陪审员也无法进行实质性管理。因此，对陪审员履行审判活动期间的管理，目前尚处于真空状态。

三、人民陪审员制度的价值讨论

（一）人民陪审员制度的存废之争

由于人民陪审员制度存在上述缺陷和问题，无论是司法实务界还是法学理论界，一直对其存废进行着激烈的争执。 “保留说”认为，我国的人民陪审员制度是人民群众参加审判案件和直接参与国家管理的一种司法制度，是实现司法民主的重要途径，它表明了人民在审判中的“当家作主”，可以进一步增强人民群众作为国家主人翁的责任感，是社会主义优越性的重要体现，所以应予以保留，不能废除。“废除说”认为，我国的人民陪审员制度存在重大缺陷，在现实中发挥不了多大作用，而且已“走完了”应该走的历程，其存在已无实际意义，应当逐步加以取消。“改革完善说”认为，应在正视我国人民陪审员制度存在重大缺陷的基础上，对它进行改革完善。笔者比较同意此种意见。

（二）对人民陪审员制度的价值考问

存在即合理，合理即可存在。一项制度的存废，关键是看该项制度是否具有合理存在的价值。人民陪审员制度果真如“废除说”所认为的 “走完了”该走的历程，其存在已无任何实际的意义和价值了吗？笔者认为，该制度仍然具有不可低估的政治、司法、社会价值。

1、政治价值——有利于保障公民的政治参与权利，弘扬社会主义司法民主

人民陪审员制度是一项司法制度，但其首先更应该作为一项政治制度而存在，它是一个国家政治民主的重要体现。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，根据宪法和法律享有管理国家事务和社会事务的权利。这种权利不仅应当广泛真实，而且需要坚实的物质基础和制度保障。我国的人民陪审员制度，其存在的最大价值，就是能够充分体现司法民主进而体现政治民主。让不具备系统法律专业知识和司法经验的普通民众参与审判，与职业法官共同行使国家审判权，本身就是民主政治的一种形式，是人民群众参与国家管理，实现参政议政的重要体现。人民陪审员制度作为司法民主的柱石之一，“可以把人民本身，或者至少把一部分公民提到法官的地位。这实质上就是把领导社会的权力置于人民或这一部分人民之手”。[3]通过人民直接参与司法审判，对司法活动进行监督，可以有效防止司法决策过程中的恣意与专横，从而保障裁判公正。因此，我国的人民陪审员制度有利于保障公民的政治参与权利，弘扬司法民主，使社会主义民主具有广泛的群众性和代表性。　

2、司法价值——有利于促进司法公正，确保司法独立，防止司法腐败

人民陪审员制度作为一项司法制度的价值表现在三个方面：第一，能够有效促进司法公正。随着经济社会的发展，社会矛盾日益复杂。审判活动作为一项专业性很强的司法活动，对法官业务能力的要求越来越高。但职业化的要求，有时会使法官因职业习惯而陷入思维定式，失去了一般群众对事物的敏感，失去了常人观察问题的角度，远离了社会公众的良心和道德，形成职业偏见，导致司法不公。人民陪审员参与审判，可以帮助职业法官了解社会公众的思想动态，了解社会各阶层的实际情况，克服不良的职业习惯和职业偏见，拓宽思路，用客观的常人视角和思维方式来观察和分析案件事实，使案件处理得更加合情合理合法。而且在社会分工越来越精细化、专业化的今天，职业法官的知识可能难以满足案件审理的需要，通过邀请专家陪审员参加案件审理，可以弥补职业法官知识的不足，形成较为科学完善的文化、智力和专业结构，提高法院专业化审判水平，保证案件审判质量。另一方面，司法实践证明，吸收人民陪审员参与审判工作，对于缓解当前司法资源的紧张状况，弥补法官人力、物力不足，提高司法效率不失为一种行之有效的方法。第二，可以有效促进审判独立。审判独立虽然是一项基本司法原则，但由于诸多因素，法官在办案过程中受到了来自法院内部和外部多方面的干扰。人民陪审员来自民众，他们并非法院的专职人员，没有过多的政治顾虑，因而能够自觉抵制来自行政机关、权力机关、党委组织以及法院内部的各种干预。同时，由于人民陪审员的来源具有广泛性，他们大多有自己的职业，担任陪审员并非其生存基础，不易受人情关系的影响。在参与审判的过程中，他们可以根据自己的良知对案件进行独立评判，有利于实现审判独立。第三，可以有效防止司法腐败。司法腐败是人民深恶痛绝的一种社会现象。陪审员参与审判无疑是防止司法腐败的有效措施之一，因为陪审员的参与是对法官行为的一种约束。如果参与判决活动的只有法官一人或者都是与其关系密切的同事，那么一个人敢于贪赃枉法的可能性就比较大，如果法官在来自各行各业而且多为素不相识的陪审员参与下进行审判，自然就会在面对诱惑时三思而后行，就会谨慎地加强对自己行为的约束。

3、社会价值——有利于调解矛盾纠纷，传播普及法律知识，增进社会和谐

人民陪审员制度除了具有上述政治价值、司法价值以外，还具有利于调解社会矛盾纠纷，普及法律知识，传播法治文明，增进社会和谐的社会价值。在构建社会主义和谐社会的今天，调解作为“东方经验”，在平息当事人诉争，化解矛盾纠纷的功能和作用得到大家的普遍认可与推崇。人民陪审员参与审判，尤其是在做诉讼调解工作时，可以充分发挥其来自民间，与人民群众更加近亲，沟通更为容易的优势，而成为人民群众与法院联系的桥梁和纽带。当事人可能因为人民陪审员本身的“平民”身份，对人民陪审员提出的调解方案更加乐于接受。这样，将更有利于诉讼调解活动地顺利进行，从而更好地化解当事人之间的矛盾纠纷，增进社会和谐。与此同时，人民陪审员制度能够在很大程度上承担普及法律知识，传播法治文明的职能。英国近代司法史上的元老重臣丹宁勋爵在《法律的未来》一书中这样评价“陪审是这样一种工作，它为一般人上了有关公民权的最有用的一课。”[4]人民陪审员通过参与审判活动，亲身经历有关诉讼程序、证据采纳规则、审理裁判过程以及法律适用等，不断增强法律意识，丰富法律知识，增强辨别是非，调处矛盾纠纷的能力，相当于接受了一堂生动的法制教育课。并且人民陪审员来自民众，他们也必将回到人民群众中去，向群众讲述自己的陪审经历，将自己参加审判所受到的法律教育，所获得的法律知识和经验灌输给广大的人民群众，潜移默化地影响周围的人，从而提高全体公民的法律素养。

四、人民陪审员制度的完善构想

人民陪审员制度具有其存在的现实价值，当然也存在着一些不能回避的缺陷与问题。抛弃、否定不是解决问题的方法，需要我们思考的是以何种方式让人民陪审员制度更好地存在并发挥更大的作用。

（一）恢复人民陪审员制度的宪法地位，予以立法上的完善

丹宁勋爵将陪审制度誉为“自由的明灯，宪法的车轮”，较为准确的阐释了陪审制度与宪法的关系。世界上大多数实行陪审制度的国家都有宪法上的依据。我国以前的宪法也规定了陪审制度，后来取消了。由于缺乏宪法依据，导致了人民陪审员制度在我国长期以来一直得不到应有的重视。建议恢复人民陪审员制度的宪法地位，以消除这种立法上呈现出的可有可无状态。这样可以使人民陪审员制度得到足够的重视，为司法的民主化提供宪法依据，必将有利于人民陪审员制度的长远发展，有助于在三大诉讼法和人民法院组织法中对相关问题进行充分修缮，以确保司法改革能在宪法的轨道内健康有序地进行。在条件成熟的情况下，还可以考虑制定专门的法律——《人民陪审员法》，对人民陪审员的产生、选任、权利、义务等进行明确的规范和完善，为人民陪审员制度的施行提供法律依据。

（二）针对人民陪审员制度设计缺陷，予以制度上的完善

一是关于陪审员参审案件的范围问题。《决定》对陪审案件的范围规定较为原则，法官操作中随意性较大。建议采取概括性规定与列举式规定相结合的方式，对可以适用和不宜适用的案件予以列举，以增强陪审制度在司法实践中的可操作性。而且，对现有适用范围可以考虑适当扩充，规定人民陪审员可以参加任何种类的一审案件，对案情重大、专业技术性较强的一审案件必须有陪审员参加，二审也应有陪审员参加。并赋予除案情重大、专业性、技术性较强案件以外的一般一审案件当事人自由选择是否有人民陪审员参加审理的权利。在规定人民陪审员可以参审任何类型一审案件的基础上，可以对陪审案件作两个层次上的限定。一方面，对刑事重罪案件或社会影响较大的案件及少数民事案件，法院可以决定陪审；另一方面，如果刑事案件被告或当事人要求实行陪审，则应当采用陪审，法院对此不应有不采用陪审的决定权。这既能避免因陪审案件过多影响陪审实效的问题，也能有效制约法院适用陪审的主观任意性。二是关于陪审员的权利和义务问题。《决定》对陪审员权利义务的规定过于笼统，建议明确规定人民陪审员在执行职务期间享有查阅案件材料，了解案情，参与庭审，参加合议庭合议等权利；并有对审判程序进行监督的权利，如发现审判程序违法或法官行为有悖法官职业道德，有进行制止、批评、举报的权利。根据权利义务一致原则，应进一步完善人民陪审员错案责任追究制度，对在审判工作中故意枉法裁判或泄露审判秘密，以及对案件事实和证据不认真调查、核实的人民陪审员，依法取消其资格，同时依法追究相应责任。三是关于陪审员的任期和能否连任问题。基于让人民陪审员长期任职不利于调动和保持其参审积极性，且有悖于设立陪审制度的初衷考虑，建议缩短人民陪审员的任期，并明确规定不可连任或只能连任两届。四是关于经费保障问题。建议对《决定》或者对人民法院诉讼费收取相关规定作相应修改，适当提高当事人的其他诉讼费来解决人民陪审员的经费困难，或者将陪审工作所需费用列入政府财政预算范围，拨给法院专款专用。这样既能解决基层人民法院经费不足问题，又能为人民陪审员提供陪审利益保障，保证陪审制度得到全面贯彻落实。

（三）充分发挥人民陪审员的职能作用，予以操作中的完善

第一，进一步规范人民陪审员产生途径。规范产生途径是保证人民陪审员具有广泛的社会代表性的前提，是保证人民陪审员具有较高素质的重要途径，也是保证人民陪审制度具有优越性的重要条件。制定科学的选任程序，明确选任标准，把道德标准、社会阅历、文化素质、法律素养等作为选任的重要内容。在基层人民法院，特别是农村法庭可以适当降低文化标准和法律素养标准，选任一批在当地群众威望高、道德品质好，又热爱人民陪审事业的公民担任陪审员。严格规范产生途径，采取单位推荐、基层组织举荐，由法院把关，根据群众口碑，基层组织意见以及人口、案件多少，综合产生人民陪审员名单，使产生的人民陪审员涵盖各行业、各部门、各阶层。第二，更加合理使用人民陪审员。针对司法实践中出现的人民陪审员陪审工作与本职工作冲突，比如让从事农业劳动的人民陪审员在农忙时节参与陪审，让职业为医生的陪审员参加农村家庭纠纷案件或者建筑工程合同纠纷案件的陪审等影响陪审员参审积极性和陪审效果的情况，建议根据陪审员的不同职业情况，采取随机抽取与综合考虑其爱好、特长、职业特点等因素相结合的方式，合理安排陪审工作，以提高诉讼效率，保证陪审效果。第三，进一步加强人民陪审员教育培训工作。由于我国缺乏民主法治传统，群众的文化素质较低，特别是法律知识匮乏。要想使产生的人民陪审员能够胜任审判工作，熟悉法律法规的有关规定，掌握驾驶庭审的技能，必须加强对他们的培训。一方面可以采取任前培训、日常培训、个案培训相结合，集中学习、个人自学、庭审观摩、案件研讨相结合等方式，帮助陪审员及时了解新的法律法规及司法精神，促进法律知识水平和驾驶庭审能力的提高；另一方面，必须加强政治思想教育，使其具备较高的思想觉悟，对陪审工作充满热情，并秉持清正廉洁的作风，不背弃司法公平正义之宗旨，积极参与陪审工作。第四，进一步加强对人民陪审员的监督和管理。

健全人民陪审员考核约束机制。可以考虑同人大协商制定专门制度考核约束人民陪审员的工作，对无故推脱不参加庭审的人民陪审员，采取相应的措施予以约束。人大每年对陪审员的工作进行综合测评，将考核结果备案，作为下次推荐人民陪审员候选人时的参考。实行陪审员单独序列考核管理。法院可以成立人民陪审员办公室，由政治处负责陪审员工作的联络、协调和考核工作，建立陪审员业绩考核档案，将其履行职责、年度考核、奖惩等情况记录在案，作为年终表彰奖励和是否决定继续提请任命的重要依据。年终由人民陪审员办公室会同当地司法行政机关对陪审员履职情况进行总结，对每位陪审员工作表现作出鉴定，对表现突出的，采取适当方式予以表彰。这样既便于考核和管理，又有利于确保人民陪审员依法履行职责。

五、结语

人民陪审员制度在我国具有政治、司法、社会三方面的价值与功能，尽管在司法实践中出现了一些缺陷和问题，但这丝毫不影响它的继续存在。我们有理由相信，经过不断加以完善，人民陪审员制度一定能够更加充分体现其应有的优越性，在构建和谐社会的过程中发挥更加重要的作用。