行政诉讼的特点是法院对被诉行政机关作出的具体行政行为的合法性进行审查，行政机关对被诉的具体行政行为，需向法院提供和陈明其所依据的全部事实证据和法律依据。而被诉行政机关的法定代表人是行政机关的首长，是对行政机关的行政行为负总责的第一人，是行政行为是否合法的第一责任人，也是法律规定出庭的第一人。法院呼吁实行行政首长出庭应诉制已多年，但从实践来看，效果很不理想，笔者在行政庭工作四年，记忆中我县行政机关一把手出庭的行政诉讼案件，也仅一例，绝大部分都是由律师或者单位工作人员代为出庭。行政首长作为行政机关的法定代表人，对涉及本部门的诉讼案件采取如此推诿、漠视法律程序的态度，与构建依法治国，依法行政的执法理念是相背道而驰的。
行政机关一把手为什么拒不出庭，究其原因，笔者认为，主要有以下几个方面：
一、是受特权思想影响而不屑出庭。在部分行政长官头脑中，“刑不上大夫”的封建残余观念根深蒂固，信奉权力至上，认为行政优先，权大于法，法律是为权力服务的。只习惯于对上惟命是从，对下发号施令，至于尊重法律，听命于法律那是次要的。
二、是官僚心态作祟而不愿出庭。部分领导始终以领导者、管理者的角色看待问题、处理问题，忽视了自己公众服务者的角色定位。同时社会地位的差异性，灵魂深处的优越感，使他们不愿意与普通百姓平起平坐，对薄公堂。
三、面子观念使然而不敢出庭。有的人认为，当被告是一件耻辱的事情，特别是在没有胜诉把握的情况下，如果出庭无异于当众出丑。对于那些胜算极小的案件，他们更是持消极态度，认为出庭是输，不出庭也是输，出庭只会给对方提供扬眉吐气的机会而使自己难堪，那又何必自取其辱呢。
四、抱有侥幸心理觉得不需出庭。认为行政机关、审判机关都是党领导下的国家机关，所谓政法一家，对涉及本部门的案件总是相信功夫在庭外，重视庭外协调，忽视庭审过程，认为庭审无关紧要，只是走过场。
五、对本部门工作业务不熟悉，法律素养差，惧怕出庭。某些行政机关领导，总认为一把手总揽全局，具体工作分管领导负责就行。平时只注重上承下传，重视协调、沟通而忽视业务学习，担心出庭应诉哑口无言、弄巧成拙而委派相关工作人员出庭应诉。
笔者认为，正是因为上述情况的存在，行政首长出庭应诉制才应当大力推行。但究竟有什么好处？其实主要体现在以下几个方面：
一、有利于提高领导的执法水平和法律意识。机关领导人如果法律意识淡薄的话，将永远停留在原来的行为方式上，行使权利和决策时不首先考虑法律的规定，甚至有意或无意识安排工作人员从事超越法律的行为。领导出庭应诉的过程实际上就是法律宣传和受教育的过程，通过庭审能使其认识到本部门哪一方面的行为存在问题，比如是管理对象有问题还是执法程序有问题，还是适用法律有问题等等，都可以在出庭应诉的过程中了解到，这样，在今后具体工作中才知如何作为或不作为，从而规范行政执法行为，维护行政执法权威。
二、行政机关负责人出庭应诉对今后改进本部门有关工作有好处。通过庭审，可以了解本职能部门在行政执法中存在的问题并深刻反思和考虑改进现有的工作，推进依法行政进一步开展。
三、行政机关负责人出庭应诉是一种很好的示范作用，对于本部门、本系统的人员提高法律意识、依法行使权利很有好处。通过领导出庭，带动单位内部依法行政、学习法律的氛围。
四、行政机关负责人出庭应诉无形中给行政机关内部工作人员增加了压力。具体工作经办人员如果违法行使了权力，作为行政部门的法定代表人，领导出庭败诉之后依照部门责任追究机制要追究他们的相应责任，那么这就会促使办事人员今后的工作中行使自己的权力时更加仔细和慎重，减少违法行政行为的产生。
五、行政机关负责人出庭有利于密切党群关系、干群关系。笔者在实践中发现，有部分案件之所以起诉到法院，实际是群众认为行政机关官僚习气太重，办事推诿，工作作风简单、粗暴，致使矛盾激化造成的。领导出庭一方面显示行政机关对关系老百姓切身利益的事务的重视，减少对立情绪，另一方面也对督促办事人员改进工作作风具有良好的示范作用。
但客观来讲，推进行政首长出庭应诉制的实施，仅靠法院的一家之言，是远远不够的，如何在全县切实推进行政机关首长出庭应诉制，可以从以下几个方面着手：
首先，争取党委、政府对该项制度实施的大力支持，力争将各部门的首长出庭应诉情况纳入领导工作业绩考核体系，同时针对各部门具体情况区别对待。从我庭统计情况来看，涉及行政诉讼案件较多的部门如公安、国土房管、劳动和社会保障、计生系统等可以就首长出庭应诉确立考核百分比，对应诉较少的部门应当做到则应诉尽到，每季度向县府法制办通报行政首长出庭应诉情况。通过目标考核的方式将行政首长出庭应诉制纳入常态化管理，建立长效机制。
其次，法院行政庭应主动与各个行政机关加强联系，通过法律培训，座谈等形式，增进与行政机关的沟通，把行政首长出庭应诉是一种负担、一种丢面子的观念转变为出庭应诉是一种法定义务、是一种对群众负责的观念，促其主动出庭应诉。
另外，加强对行政首长出庭应诉制的正面宣传报道，通过媒体对行政首长出庭应诉的状况有针对性的进行正面报道，以点带面，通过媒体的介入，增强行政机关首长出庭应诉制的社会影响力。
实行行政首长出庭应诉制是一项有助于依法行政、服务于民倡导法治的工程，但受到各种因素的影响要全面落实这项制度还任重道远，需要各级党委、政府的大力支持，更需要行政职能部门的认真对待。但只要常抓不懈，必将对行政机关的依法行政，优化司法环境、推动民主和法制建设产生积极而深远的影响。
供稿：大足法院 胥杰