论民事执行权的有效运行

—兼论破解执行难的有效途径

内容摘要：近年来，在各级党委领导、人大监督、政府支持下，人民法院不断推进执行体制和机制改革，健全执行工作长效机制，组织开展集中清理执行积案活动，有力保障了人民群众的合法权益，维护了社会公平正义，促进了社会和谐稳定，但是执行难的问题并未从根本上得到解决。执行难问题及民事执行权运行的内部软环境不良是当前执行权运行不畅的原因，要使民事执行权有效运行，应当从改造民事执行权运行的内外部环境来寻求出路。尤其是在当前债权人要求实现其权利与执行难矛盾突出的情况下，更迫切需要寻求破解执行难的方法，这不仅是法院、法官的问题，还是整个社会环境的问题。本文试以探讨民事执行权的有效运行来寻求破解执行难，优化执行权内部协调的方法。（全文共7643字）

关键词：执行权 有效 运行

民事执行就是国家执行机关根据生效的法律文书，运用国家强制力强制债务人履行生效法律文书所确定的义务，以实现或满足债权人民事权利的行为。[①]在我国，法院作为国家执行机关享有民事执行权、行使民事执行权的过程，就是民事执行权运行的过程。民事执行权的运行,离不开内部运行环境以及外部运行环境，运行环境的好坏决定了民事执行权运行的效果。民事执行权运行的效果在对内和对外有不同的表现，对外表现在执行效率的高低，执行效果的好坏，对内表现在民事执行权的软环境是否良好。民事执行权目前的运行效果是对外表现为执行难，对内表现为权力分工不明确、不协调。而当前人们在讨论民事执行权时，往往把执行难问题归咎于民事执行权内部的配置不当，以及由此引发的权力滥用及监督缺位等等，[②]这其实是错误理解了民事执行权运行机制，混淆了权力运行的不同效果，同时也是片面地、简单化地看待执行难现象，夸大了执行权力内部配置、分工对执行工作的影响，忽略了执行工作的外部环境才是造成执行难的原因，其观点是与事实不符的。

近年来，在各级党委领导、人大监督、政府支持下，人民法院不断推进执行体制和机制改革，健全执行工作长效机制，组织开展集中清理执行积案活动，有力保障了人民群众的合法权益，维护了社会公平正义，促进了社会和谐稳定，但是执行难的问题并未从根本上得到解决，执行工作规范化水平仍需进一步提高，执行的力度和时效性有待进一步加强。

执行难问题及民事执行权运行的内部软环境不良是当前执行权运行不畅的原因，要使民事执行权有效运行，应当从改造民事执行权运行的内外部环境来寻求出路。尤其是在当前债权人要求实现其权利与执行难矛盾突出的情况下，更迫切需要寻求破解执行难的方法，这不仅是法院、法官的问题，还是整个社会环境的问题。那些脱离执行难的社会因素而仅从执行权的内部调整来分析破解执行难的方法，是不符合马克思主义哲学观点的，从现实的角度讲也是不切合实际的。因此，本文试以探讨民事执行权的有效运行来寻求破解执行难，优化执行权内部协调的方法。

一、民事执行权运行受阻的形式

为正确认识民事执行权有效运行的阻碍因素，找到相应解决方案，必须明确其受阻的表现形式。笔者将从权民事执行权运行的内外环境制约两个方面论述其受阻的表现形式，即外部环境的制约——执行难问题，内部环境的制约——人少案多、人员组成参差不齐、违法违纪时有发生等。但同时，笔者认为当前影响民事执行工作困难的主要原因是外部环境的制约，而非其内部制约，因此笔者下文首先分析外部制约的表现形式。

（一）执行难的外部表现形式

1、执行难的概念。在分析执行难的表现形式之前，应当首先明确什么是执行难。一种观点认为执行难是指那些依法应当执行，同时有条件能够全部或部分实现执行的案件，但因某些障碍因素导致案件无法全部或者部分实现的情况，这种情况是当事人进行民事诉讼活动必须承担的风险。[③]另一种观点认为，执行难是对生效的法律文书所确定的权利都应当得到实现，若因为某些障碍因素无法实现，则称为执行难。[④]

第一种观点是较为理想化的分类，其排除了很大部分因当事人无力履行或者下落不明而产生的执行难，缩小了执行难的范围，从现实的角度讲可能导致不能正确认识执行难的现状，不利于维护债权人的合法权益。现实状况是，2003年全国法院受理的案件中，没有财产或者财产状况不明的占34.97％，在超过执行期限的案件中，因被执行人下落不明或无财产可供执行的占56.58％。而某些省份法院2003－2005年受理的执行案件中，因被执行人无财产执行的占33.4％，下落不明的占10.05|char_1|。从以上数据可看出，如果把这些案件排除出去，剩下的“有条件能够全部或部分实现执行的案件”其实就不多了，因此第一种关于执行难的陈述在现实中不具有普遍意义。

第二种观点与第一种观点的区别是，其并没有限定执行难的适用范围，然而其认为债权人的权利无法部分或全部兑现的情况皆为执行难，模糊了个案的执行难以及普遍意义上的执行难，似乎扩大了执行难的外延，没有指出执行难的广泛性、持续性特征，以及由此产生的社会心理。执行难的广泛性、持续性特征，是指在一定地域内不能部分或者全部兑现的案件无论从数量上还是从案件类型上都大量存在的状况，这种状况在时间上呈持续状态。执行难的社会心理是通过执行难的广泛性、持续性慢慢孕育出来的，大量的债权人申请执行但长时间得不到兑现后，就会产生不信任法院执行的念头，从而产生厌诉的心理；部分债务人在不履行债务时逃脱法院执行产生侥幸心理，其他债务人对此也产生效尤心理。这些心理在社会生活中的扩散就形成了执行难的社会心理。由此，笔者认为，所谓执行难是指债权人申请执行后较长时间内无法部分或全部实现其权益，这种状况的广泛、持续存在以及由此产生的社会心理。

2、执行难的表现形式。执行难的现实表现是多样的，最高法院在《关于解决“执行难”问题的报告》中将执行难概括为“被执行人难找，被执行财产难寻，协助执行人难求，应执行财产难动”。这充分体现了当前执行工作面临的现状，为民事执行权的有效运行设置了重重障碍。笔者将从被执行人、协助执行人以及特殊主体三个角度分别详述执行难的表现形式。

第一，因被执行人产生的执行难。因被执行人产生的执行难主要是“被执行人难找、被执行财产难寻”。被执行人难找表现为被执行人下落不明，这类案件在实践中最突出，最能反映出执行难的现状。被执行人下落不明对人民法院执行文书的送达、被执行人财产的查证、民事强制措施的采取造成极大困难。概言之，找不到被执行人执行工作免谈。被执行人下落不明中的被执行人还可细化为自然人、法人。自然人作为被执行人的，尤其是城镇无业居民、农村村民等没有固定收入的债务人，为躲避债务，长期外出打工，逃避债务；还有一些人投资经商亏本后四处举债造成诉讼缠身，同时作为多个案件的被执行人，这类人也是东躲西藏，不敢回家，债权人的权益兑现基本无望。法人作为被执行人的，一些企业早已登记注销，办公及生产场所人去楼空，负责人下落不明，法律文书难以送达，强制执行也没有财产。

被执行财产难寻有两个层面的意思。一方面是被执行人确无财产履行，且这种状况在通常情况下长期内无法改变；自然人作为被执行人的，主要表现在被执行人经济状况极差，仅有最基本的生活必需品和居住条件，有的甚至家徒四壁。这类被执行人往往很配合法院执行，但就是没有履行能力。企业作为被执行人无履行能力，表现为经营不善亏损而资不抵债、破产，待职工安置补偿及相关税费扣除后，其处置资产往往就所剩无几了，债权人的债权绝大部分不能兑现。这类案件无论如何执行，都是没有财产的。这样的结果很容易引发社会矛盾，一方面债权人申请法院实现其权益，另一方面被执行人没有履行能力，而且这种状况长期存在，债权人就会认为法院给的是“法律白条”。特别是有的债权人家庭经济困难，急需资金，往往四处信访、上访，造成很不好的社会影响。另一方面是被执行人有履行能力但隐匿财产。这种状况在实践中也较为常见，有的在诉讼中败诉后就开始隐匿财产，有的在法院送达执行通知书后隐匿财产，最常见为转移银行存款，并且往往伴随着被执行人逃匿，找不到被执行人。如果是企业则表现为公款私存，或把自己的财产登记到案外人名下；有的设立多个关联公司，使资金可以在不同企业间自由流动等。无论是自然人还是企业，隐匿财产后，执行工作的难度都特别大。

第二，因执行协助产生的执行难。法院的执行工作实质上就是对债务人的财产从控制到强制转移给债权人的过程。在对财产采取查封、扣押、冻结等强制措施以及处理债务人财产时，都离不开掌握财产信息的协助执行人的协助。实践中大多数协助执行人还是能依法协助法院执行的，但也存在少量的不积极协助法院执行的现象。如金融机构，有的以种种借口不配合法院查询、冻结、扣划债务人存款，或告之错误的信息，浪费法院执行力量；有的甚至在法院已采取冻结措施后擅自将存款划走，导致债权人无法实现其债权。再如房地产部门，有的在法院查封、处理债务人房产时，提供错误信息，将已转移给他人的仍提供为是债务人的，或将已设定抵押的仍提供为是无权利瑕疵的，导致执行工作到后期非常被动；有的房地产部门甚至将法院已冻结的唯一能实现债权的拆迁款擅自支付给他人，导致债权人债权落空。

第三，因特殊主体的执行难。实务中也有一些政府机关、社会团体作为被执行人的，执行工作难以开展。作为政府机关，主要是其负责人官本位思想严重，法制观念淡薄，抱有“新官不理旧案”的思想，对法院的执行置之不理，带头逃避、抵制执行，直接导致了执行难。一些被执行企业的法定代表人、主要负责人因其其人大代表、政协委员，便利用其身份阻挠法院执行；一些被执行企业因与政府有着千丝万缕的关系，法院执行工作难以下手。

（二）民事执行权运行的内部问题

1、人少案多矛盾突出。对诉讼案件，审判法官是坐堂办案，而对执行案件，执行法官必须外出办案。因执行工作的性质所决定，一个案件常常要耗费大量时间，而且因情况和结果不确定，往往执行效率不高，效果不好。新的诉讼收费办法出台以后，因诉讼成本降低，诉讼案件大量增多，执行案件也相应增多，而执行人员因编制限制不能增加，以致案多人少矛盾突出。执行案件大量增加，使执行人员感到工作压力大，感到身心疲惫，这在一定程度上又降低了执行效率，影响了执行整体工作。

2、人员组成参差不齐。在基层法院，执行人员大多是从部队转业到法院的退伍军人，前学历大专的不多，多数人是高中，小学学历的并不是个别，整个执行队伍素质差距很大。由于执行人员素质不高，不熟悉法律，执行能力不强，方式方法简单，执行中常出问题，不仅影响了工作效率，还损害了法院的威信。

3、违法违纪时有发生。最高法院在总结工作时指出，执行法官占全国法院工作人员的十分之一，但发生的问题却占三分之一，这说明违法违纪问题已成为执行工作的顽疾。执行工作主要是围绕财产的兑现工作，执行人员在执行财产过程中有很多权力，违法违纪就是因为执行人员权力集中且缺乏监督造成的。

二、民事执行权运行受阻的原因

（一）受阻的外部原因

民事执行权运用效果不好，主要有以下几方面的外在因素：一是法治意识普遍不高。我国社会经济现尚处于转型时期，传统的法律思想、法制观念还没有转变过来，现代法律思想、法律意识还未普遍确立，整个社会对法律的信仰还没有达到应有高度。在这种大环境下，被执行当事人想方设法规避法律、规避执行，对法院发出的执行通知不当一回事，具有协助义务的单位和个人总是消极履行协助义务。这是影响执行权运行的根本原因。二是经济发展个体差异。我国社会经济发展的优胜劣汰原则，使一些老企业经营举步维艰，使一些缺乏经营理念的个人或商户负债累累。这些企业和个人因经营不善而信用度低下，当其作为被执行人时，人民法院穷尽任何措施都难以实现申请人愿望。三是社会诚信体制未建立。目前，我国尚未建立起较为完善的信用制度，很多地区和行业未建立起信息数据系统，国家对自然人、法人及其他组织的财产缺乏有效的监督。诚信体制的缺失，也是影响执行权有效运行重要因素。四是地方保护主义的干预。地方保护主义是我们都熟知的，它是法院执行难的重要原因，也是影响执行权运行的重要原因。

（二）受阻的内部原因

影响执行权运行的内部原因主要有以下几个方面：一是执行效率不高。在客观上，执行工作的性质决定执行案件费时费人费力，能立竿见影的不多；主观上，不少执行人员确实缺乏工作责任心、积极性和主动性，很多时候怠于履行职责。二是执行体系内部缺乏监管。由于执行人员的整体素质、执行技能、执行业务水平不高，程序意识不强，依法办案公正的自律机制不完善，致使某些执行人员办错案件，个别执行人员抵御不住各种利益的诱惑，办关系案、人情案，甚至搞权钱交易。这主要是我们执行体系内部监督缺乏，使他们有犯错的机会和条件。三是执行法律制度滞后。虽然《民事诉讼法》有关执行的法律修改的有10条，但只是对实务中迫切需要的内容作了修改，而执行法律存在的大量问题仍然没有得到解决。修改后的执行法律仍然存在规定过于笼统，缺乏灵活性和操作性，从而造成了法律依据不足、执行强制措施缺乏、执行力量不过、执行程序不规范等问题，这都为执行工作的顺利开展设置了障碍。

三、改善民事执行权现状的可行措施

当前，要增强民事执行权运行的有效性，减少和防止来自各方面的不良因素的影响，最重要的是要大力创设外部环境和内部环境。

（一）创造良好的执行外部环境

1、建立执行联动机制。执行工作面对的现实是案多人少，从法院执行工作人员的角度讲，仅凭自身的力量是不够的。如前文所述，执行难具有广泛性和持续性的特点，执行人员无论如何改进自身的执行方法和执行艺术都不能使执行工作快速高效，这就需要充分调动社会各方面的力量帮助和支持执行工作，落到实处就是建立执行联动机制。

执行联动机制是由地方党委、政府牵头，建立由法院、工商、质检、税务、国土局、金融及保险机构、乡镇、街道办组成的执行工作协调联动机制。由法院提供正在办理的、多次执行未兑现的案件的债务人名单给各个联动部门，由各联动部门向法院提供债务人财产或行踪的信息，人民法院将及时采取措施。比如，对一个未履行债务的债务人，人民法院不需要到各金融部门去查询存款，由金融部门自己向法院提供，即使债务人以前没有存款，一旦被执行人在金融机构存款，金融部门立即通知法院，由法院采取强制措施；再如，债务人逃匿、隐匿行踪的，基层联动部门发动当地群众，一旦发现债务人出现的，即向人民法院举报。另外，对欠帐“老赖”，各联动部门可以限制其新开立银行帐号、申请银行贷款、购买保险和买卖股票；可以限制其担任董事、监事、高级管理人员；可以限制其参与招投标及房地产交易等。

建立执行联动机制实质上就是建立统一战线，运用一切可以运用的力量加大执行力度，拓展执行工作的深度，提高执行效率及效果。但执行联动机制也有局限，其实施范围仅限于当地，不能运用于跨市、县的执行工作。

2、建立执行威慑机制。建立执行威慑机制就是以执行案件信息管理系统为依托，敦促债务人自觉履行其义务。执行案件信息管理系统，就是通过网络把全国每年所有执行案件的基本信息录入执行案件信息管理数据库，并允许社会公众查询的系统。同时，通过将该系统与工商、质检、国土局、车辆管理部门、金融及保险等部门的网络链接，将逐步为不诚信者布下一张天罗地网，使不诚信者寸步难行，从而以巨大的网络力量强制其履行债务。

3、建立困难救助基金。建立困难救助基金的目的是为解决债权人家庭经济困难，债务人完全没有履行能力的现实问题。实务中存在这样的情况，债权人家徒四壁，没有其他经济收入，生活极度困难，而债务人也没有履行能力。这种情况下，债权人因不能实现其债权就会信访、上访，甚至产生过激行为等，因此建立困难救助基金就显得非常重要。一方面可以缓解债权人的生活困难，平息矛盾，促进社会和谐；另一方面可以使执行工作得到公众的理解和支持，即在法院尽全力仍不能执行到位的，仍然不给债权人打“法律白条”，为今后法院的执行工作的顺利进行打下良好的社会基础，创造良好的执行外部环境，并且可以提升法院的威信，其社会效果是显著的。

（二）创造良好的执行内部环境

1、提高队伍素质，加强组织、物质保障。人员的素质是从事任何工作的前提，执行工作也因如此。针对现在执行机构执行人员的现状，应尽快制定有关执行员的任职规范，将执行人员设立为不同于法官的单独序列，并对其任职条件、任免程序、工作职责等问题作出明确规定，实现执行人员的专业化。应当进一步加强执行队伍的思想、组织、作风和廉政建设，坚决查处各种违法乱纪行为；应加强执行人员业务培训工作，对执行人员要有长期培训的思想，不断提高执行队伍的专业素质。应当逐步增加执行工作的物质装备，确保执行办案经费，使执行工作的开展后继有力。

2、加强执行队伍内部管理。必须加强执行队伍内部管理以保障执行效率、效果。管理包括对人、财、物的管理。对人的管理主要是规范执行人员案件的办理，对此，从程序上可以通过案件流程管理系统监督执行人员办理案件的进度，不严格按照程序办理案件的、超期未办理案件的执行人员应按制度处理；从实体上可以通过由分管执行工作的副院长、执行局长等组成的裁决组严格把关，对追加、变更执行主体等实体问题进行裁决，从而避免因执行人员实体处置不当造成错案。对财的管理主要是执行标的款、诉讼费的管理，应当严格实行收支两条线，执行人员有权从债务人收取执行标的款及由债权人垫付的诉讼费，无权直接向债务人直接支付相关款项，改由专门负责后勤的人员负责兑付。对物的管理主要是加强对车辆的管理，保证执行人员使用车辆真正用于执行工作，不仅可以防止浪费执行资源，还可避免有损法院形象的行为发生。

需要指出的是，有学者通过分析论证民事执行权的权力配置来规范执行行为，从分权制衡的角度诠释执行队伍的内部管理[⑤]，进而有观点认为要改革执行过程中执行人员权力过于集中，执行过程一人独揽的现象，必须对执行权进行分割和制约。[⑥]但是，人们试图通过合理配置民事执行权，构建科学的民事执行体制，排除“民事执行难”的制度性障碍，提高民事执行的效率，确保民事执行的公正性。由于这个问题本身的复杂性，人们尚不能就所有问题形成一致意见，甚至在许多重大的问题上产生了严重的分歧。[⑦]并且，执行权的配置对执行权的运行的实际影响并不是想象的那样大，实践中存在的问题如执行难很大程度上也并非缘于执行权配置不当。笔者以为，民事执行权内部环境的改良应当从实事求是的角度探索，这需要包括分权在内的多方面的改良，从实践到理论再到实践，呈螺旋式结构不断改进。任何脱离现实的理论研究或不切实际的实践都是不当的。

3、加快法律制定及修改。修改后的《民事诉讼法》已经开始实施，较之修改前的《民事诉讼法》其有关执行的法律修改达9条，这从一定程度上缓解了执行工作面临的法律滞后问题，但在执行实践中仍然存在不少问题需要解决。建议加快制定专门的执行法律，从根本上解决执行工作面临的法律制度缺陷；应加快进行对修改后的民诉法有关执行法条的司法解释工作，对以往的司法解释进行法律清理，以解决相互矛盾的地方。