《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间内既不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行或者依法强制执行”。根据这一规定，行政机关作出的具体行政行为发生法律效力后，负有履行义务的公民、法人或者其他组织在法定期限内不提起诉讼，且在法定或者具体行政行为确定的期限内不履行义务，作出具体行政行为的行政机关就应当申请人民法院强制执行或者依法强制执行。行政机关申请人民法院强制执行其作出的具体行政行为，是实现行政管理职能和效率的重要途径和保障。根据现行法律的规定目前我国只有个别行政机关具有比较完整的强制执行权，有些行政机关具有部分强制执行权，相当一部分行政机关不具有强制执行权。因此，许多具体行政行为需要申请人民法院强制执行，人民法院每年受理这类案件是大量的。人民法院能否及时、正确地办理好这类案件，对于实现行政管理职能，保障和监督行政机关依法执行都有着重要的意义。

非诉行政执行是指人民法院根据《行政诉讼法》第六十六条规定依据行政机关的申请，未经诉讼审查而已生效的具体行政行为，进行受理、审查和执行的活动。

一、非诉行政案件的执行有以下四个特点

1、非诉行政案件的执行机关是人民法院，而非行政机关。虽然非诉行政案件的执行对象是具体行政行为，执行申请人也为行政机关，但非诉讼行政案件强制执行权的享有者不是行政机关，而是人民法院。

2、非诉行政案件的执行根据是行政机关作出的具体行政行为.该具体行政行为没有进入行政诉讼，没有经过人民法院的判决，而且，已经发生法律效力。

3、非诉行政案件的执行申请人是行政机关或行政裁决确定的权利人，被执行人只能为公民、法人或者其他组织。非诉行政案件强制执行的是行政机关所作出的具体行政行为，该具体行政行为是行政机关行使行政职权的体现，具体行政行为所确定的义务能否履行，直接关系到行政机关的职权是否得以实现。因而，在通常情况下，非诉行政案件执行的执行申请人应为行政机关。作为行使行政职权的行政机关不能成为被执行人，而具体行政行为所确定的义务人即公民、法人或者其他组织一般只能成为被执行人不能成为执行申请人。不过，在特定情况下，非诉行政案件的执行申请人也可以是生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人。

4、非诉行政案件的执行前提是公民、法人或者其他组织在法定期限内，既不提起行政诉讼，又拒不履行具体行政行为所确定的义务。

二、申请非诉行政案件执行的期限

根据<最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释>以下简称《若干问题的解释》的规定：“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出”。在适用这一规定时应当注意，《行政诉讼法》第三十九条规定，起诉期限的确定依法律、法规不同而有所区别，法律、法规没有作出规定的，起诉期限为当事人知道作出具体行政行为之日起3个月内。据此起诉期限的确定和申请执行的期限的计算，必须根据行政诉讼法和具体法律、法规的规定。

三、非诉行政案件执行前的财产保全（先予执行问题）

为了保护国家利益、公共利益，保证行政职能的实现以及公民、法人或者其他组织的合法权益《若干问题的解释》第92条规定：“行政机关或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行前，有充分理由认为被执行人可能逃避执行的，可以申请人民法院采取财产保全措施。后者申请人民法院强制执行的，应当提供相应的财产担保。”

非诉行政案件执行前的财产保全申请必须具备以下条件：

1、行政机关或者具体行政行为确定的权利人向人民法院提出财产保全申请。人民法院不得主动采取。

2、非诉行政案件执行前财产保全申请应当向对该具体行政行为有强制执行管辖权的人民法院提出。

3、非诉行政案件执行前财产保全申请人有充分理由证明被执行人可能逃避执行。

4、非诉行政案件执行前，财产保全申请人（具体行政行为确定的权利人）必须向人民法院提供相应的财产担保。

四、非诉行政案件的执行程序

（一）申请与受理

非诉行政案件的执行自行政机关（包括行政裁决所确定的权利人或其继承人、权利承受人）的申请开始，行政机关向人民法院提出强制执行其具体行政行为的申请是非诉行政案件执行开始的唯一方式，人民法院无权自行开始非诉行政案件的执行。

《若干问题的解释》第九十一条规定：“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为应当提交申请执行书、据以执行的行政法律文书、证明该具体行政行为合法的材料和被执行人财产状况以及其他必须提交的材料。”因此，行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为时应当提交下列材料：

1、申请执行书。申请执行书应当载明与执行有关的事项，这些事项包括（1)申请执行的行政机关的名称、法定代表人；（2)被执行人的姓名或名称、住址；（3)具体行政行为的主要内容、理由与根据以及义务人拒不履行义务的事实等。

2、生效的行政法律文书。执行的法律文书是行政机关作出的具体行政行为的文字表现形式；它是行政机关申请人民法院强制执行的依据，是行政机关向人民法院提出申请必不可少的材料之一。

3、证明被执行人的具体行政行为合法的材料。主要包括：（1)行政机关具有作出该具体行政行为的权限；（2)行政机关作出该具体行政行为的事实和证据；（3)行政机关作出该具体行政行为的依据。

4、被执行人可供执行的财产状况。行政机关申请人民法院执行公民、法人或者其他组织的财产，需要提供被执行人的经济状况和可供执行的财产状况。

5、其他必须提交的材料。如执行对象为特定物的，行政机关应提供有关特定物的形态、特征等情况。

（二）、人民法院对具体行政行为的审查

人民法院决定立案执行后，应当继续对申请进行审查，这一审查不同于立案审查，这些审查主要是对作为执行根据的具体行政行为是否合法进行实质审查。但是这种实质审查又不同于行政诉讼案件中的实质审查，不同于《行政诉讼法》第五十四条规定的进行严格审查标准。负责对被执行的具体行政行为的合法性审查的机构是行政审判庭，行政审判庭对具体行政行为进行审查合议制，由行政审判庭组成合议庭审查。经合议庭审查认定具体行政行为合法正确的人民法院应作出准予强制执行的裁定，并送申请人民法院强制执行的行政机关；具体行政行为明显缺乏事实根据、法律依据和其他明显违法并损害被执行人合法权益的，人民法院应当裁定不准予执行。

对于行政审判庭裁定准予强制执行的案件，在执行前，应当再次书面通知被执行人自觉履行，否则由执行机构实施强制执行。

五、 司法实践--

司法实践中，人民法院受理、审查、执行行政机关具体行政行为的行为习惯被称为“非诉执行”。根据《行政诉讼法》第六十六条规定，对非诉执行案件的申请、审查、执行等作了更为具体、明确的规定。但在司法实践中却出现许多问题，我从剖析现行非诉执行案件问题的原因入手，对完善非诉执行案件程序作以下论述。

（一）、当前非诉执行存在的问题

1、非诉行政执行案件的审查问题

对非诉行政案件的审查分为形式审查和实质审查两个方面，形式审查是指具体行政行为的外部表现，形式是否完备，是非诉行政案件能否执行的首要前提；实质审查是指对具体行政行为的内容进行审查，审查具体行政行为认定的事实和处理结果是否合法。

在非诉行政案件中，设置一个合法性审查程序是合理的。具体行政行为一旦作出虽然具有拘束力、公定力和执行力，但被申请的具体行政行为仍有违法的可能性。如果人民法院不对非诉具体行政行为进行合法性审查，这将会把法院变成行政机关的执行机关。并且一旦具体行政行为违法，人民法院强制执行就会侵害公民、法人或者其他组织的合法权益，可见法院对具体行政行为进行合法性审查是必要的。并且这种是实质审查。这事实上为公民、法人或者其他组织提供了一种间接的救济途径。从法院角度来说，人民法院对被申请执行的具体行政行为进行了一道纠正错误的手续和环节，通过对行政机关的监督而更好地保护公民、法人或者其他组织的合法权益。

《若干问题的解释》第九十三条规定：“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定”。对该条如何理解认识不一。特别是准予强制执行裁定书与执行通知书哪个先下发，更是模糊不清，分歧较大，无法统一。

在司法实践中。有人认为，合议庭对行政机关申请的非诉行政执行案件进行审查，对符合合法性要求的具体行政行为，作出准予强制执行裁定，下发给行政机关和被执行人后，再转入执行程序，向被执行人下发执行通知书。对不符合条件的，作出不准予强制执行裁定，不再予以执行。

我认为，人民法院受理行政机关的执行申请后，有30日的审查期限可以先向被执行人发出执行通知书，被执行人对具体行政行为无异议，自觉履行，则不须做出强制执行的裁定。反之，接到人民法院的执行通知后，仍不履行的或提出异议的，合议庭再进行审查，认为符合执行条件的，作出准予强制执行的裁定；对于具体行政行为明显缺乏事实根据、法律依据及其他明显违法加并损害被执行人合法权益的，则裁定不准予执行。

  因为行政庭受理行政机关的申请后，应在30日内组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查.既要审查，就须通知执行的双方当事人了解情况，这样容易做出错误裁定。执行与审查不能截然分开。对准予强制执行裁定的下发一定要慎之又慎。另外，根据民事诉讼法及最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》的有关规定，人民法院决定受理执行案件（含非诉行政案件执行）后，应当在3日内向被执行人发出执行通知书，而《若干问题解释》规定是否准予强制执行裁定应在案件受理后的30日内作出，由于行政诉讼法及《若干问题解释》不完善，可以参照民事诉讼法的有关规定，这也可以从侧面说明，执行通知应在裁定之前发生，若被执行人提出异议，也可以为案件的审查提供参考，避免作出错误裁定。

因此，对非诉行政案件的审查，是人民法院是否立案执行的必经程序，对于促使行政机关依法行政，保护被执行人的合法权益具有十分重要得意义，对于不符合法定条件的申请不予立案执行，及时指出问题，提出建议，促进行政执法的合法化、规范化。对申请执行的具体行政行为享有司法审查权，这是人民法院的重要权力；也是非诉行政案件区别于民事、经济案件的一大标志。

2、申请人民法院执行的时间把握问题

《行政处罚法》第四十五条规定：“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定除外。”此外，《行政复议法》、《行政诉讼法》也规定了在复议和诉讼期间，除几种特殊情况外，不停止具体行政行为的执行。据此，一些办案人员认为，只要具体行政行为作出并送达后，即使申请复议和起诉期限未满，也可以立即申请人民法院执行。因为即使相对人复议或起诉了，也不停止对具体行政行为的执行。还有一些办案人员认为，具体行政行为作出并送达后，超过15日当事人未起诉即可申请人民法院执行，因为《若干问题解释》第88条规定，行政机关申请人民法院执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。而法定起诉期限一般是15日，故15日过后当事人未起诉的即可申请人民法院执行。

我认为，这两种理解都存在片面性。行政复议法实施后，行政相对人申请复议的期限一般为60日，因而造成了复议与起诉期限的不同步，也造成了对法定起诉期限的两种理解。一种观点认为只有15日，当事人超过15日未起诉即丧失诉权，此时法定起诉期限已届满，行政机关即可以申请人民法院强制执行。另一种观点认为，由于复议期限一般是60日，即使当事人在15日内未起诉暂时丧失了诉权，但仍有复议权，当事人可以通过复议后又重新取得了诉权，法定起诉期限仍未超过。故法定起诉期限的届满应随着申请复议期限的届满而届满，甚至比复议期限更长，而不应片面理解为15日或60日。我认为后一种观点比较全面。在法定的申请复议或者起诉的期限内，当事人依法行使了申请复议权和诉权。那么，不仅要等法定起诉期限届满，还要等最终的法律文书生效后，行政机关才能在180日内申请人民法院强制执行。据此，我建议将《若干问题解释》第88条中的“法定起诉期限届满之日”修改为“法定申请复议、起诉期限届满且具体行政行为生效之日”.便于更好地理解与执行。

3、关于非诉行政行为的先予执行问题

随着《行政复议法》的实施，几年来，行政机关已逐渐接受了较长的60日申请复议期限，待复议期满后当事人既未复议、起诉又不履行的，再申请人民法院强制执行。但也有一些行政机关由于管理对象的特殊性，总感觉到两个月的申请复议期限过长，且复议后当事人还可以起诉、上诉，整个程序下来，等到行政行为生效已一年有余。进入执行程序后，被执行人早已人去楼空，有时甚至两个月的申请复议期限未满就出现此类情况。司法实践中也确实存在有一些短期的被管理对象钻法律空子，与行政机关玩时间上的游戏，搞得行政机关无计可施。因此，一些行政机关在申请复议期限未满的情况下，参照《若干问题解释》第九十四条的规定“申请人民法院先予执行，有的法院也予以受理并裁定予以执行”。我认为，这种做法是错误的。

首先，非诉行政行为申请法院先予执行没有法律依据。《若干问题解释》第九十四条明确了先予执行的前提是在诉讼过程中，行政诉讼的提起是先予执行的前提，但也不必然产生先予执行的法律后果，而非行政行为不适用此条解释，因为行政诉讼的提起完全取决于行政相对人。参照《民事诉讼法》及相关解释，找不到非诉行政行为可以先予执行的法律依据。即非诉行政行为的先予执行于法无据。其次，《若干问题解释》第八十六条规定，行政机关根据《行政诉讼法》第六十六条的规定申请执行其具体行政行为，应当具备的条件之一即具体行政行为已处于一种稳定的不可更改状态，当事人除履行外别无选择。如果起诉或者申请复议期限未满，此时的具体行政行为不稳定，可能随着当事人申请复议或起诉而被撤销、变更，如果此时人民法院依据行政机关的申请先予执行，采取了强制执行措施，从程序上剥夺了行政相对人依法享有的复议、起诉的权利，从实体上侵犯了行政相对人的人身权、财产权。另外，人民法院的提前介入，容易造成当事人对复议、起诉失去信心，不利于充分保护行政相对人的合法权益。人民法院在没有法律依据的情况下先予执行，一但执行错误，就要承担国家赔偿的法律后果。对于非诉行政行为，行政机关有充分理由认为被执行人可能逃避执行的，申请人民法院先予执行，经审理符合《若干问题解释》第九十二条规定情况的，可以告知行政机关申请财产保全措施，若行政机关坚持先予执行，依据《若干问题解释》第九十五条第（三）项规定，人民法院应当裁定不准予执行。

《若干问题的解释》第94条规定：“在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行，但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行，后者申请强制执行的应当提供相应的财产担保”。

可见先予执行的条件之一是“在诉讼过程中”。我们在司法实践中发现“在诉讼过程中”这一限制条件造成了一些行政机关规避法律的情况。如在先予执行其他条件具备、而不具备“在诉讼过程中”这一条件，申请人申请法院先予执行，法院将裁定不予执行。行政机关为了达到法院先予执行的目的，动员利害关系人向法院起诉来满足先予执行“在诉讼过程中”的这一条件。当法院作出准予先予执行的裁定或执行完毕后，利害关系人就申请撤诉，使得法院处境尴尬，从而也使得“在诉讼过程中”的先予执行条件失去意义。如果规定具体行政行为作出后，当事人无正当理由逾期不履行义务就可申请法院强制执行或自行强制执行，在诉讼中也不停止执行，除特殊情况外，如行政机关申请法院停止执行或法院认为有必要停止执行等情况可以停止执行外，原则上不停止执行。就不会出现目前先予执行在实践中的问题。加之法院对非诉行政执行案件的合法性审查，从而在行政效率与保护当事人合法权益之间寻求了一种平衡，是一种极可取的方法。既照顾了行政行为实现的成本价值，又照顾了公正价值。

（二）、完善非诉执行案件程序的必要性

因为非诉行政案件合法性没有得到司法程序的最终确认，并且实际上行政决定本身存在缺陷，为了避免违法的行政决定进入法院执行程序，产生不良的社会后果，有必要对非诉行政案件进行审查。

1、非诉行政案件执行不同于申请执行生效的民事、行政裁判文书的案件。申请执行生效的民事、行政裁判文书，因经过较严谨的庭审程序，裁决的内容准确性、稳定性相对较高，生效的裁决书具有确定的执行力，因此申请执行生效的民事、行政裁判文书的案件，可以直接进入强制执行阶段，不需要再作审查。而非诉行政案件的执行，申请执行的行政行为需确认其效力，有待于法院的进一步的审查。非诉行政案件的执行，类似启动了一次诉讼程序，申请执行的行政行为仅仅是执行标的，法院执行的依据是作出的强制执行裁定。在这过程中，申请执行的行政行为接受与行政诉讼基本相同的合法性审查，准予强制执行的裁定实际上相当于确认行政行为合法的裁判，尔后才是实际强制执行阶段。现行的立、审、执分离的审理模式适用于非诉执行案件，也说明了这类案件不同于生效裁决文书的案件，更具有完整诉讼程序的特点。

2、非诉行政案件的执行的特殊性，决定了执行程序应当有别于申请执行生效的民事、行政裁决文书的案件。既然非诉行政案件的执行具有完整的诉讼乘虚的特点，那么应当吸收诉讼机理，有一个相似于民事、行政诉讼审理案件的程序。因此，申请人提出的执行申请副本应当及时送达被执行人，告知其享有提出回避、提出执行异议的权利，将需要审查的行政行为是否合法的事项向被执行人作出说明；对个别争议大的申请非诉行政案件的执行，可以通过举行听证的形式，运用证据规则，查明具体行政行为是否具备强制执行的法定条件；在法律文书送达等事项的分工上与现在的诉讼案件没有差别。考虑到非诉执行案件主要针对行政行为的执行，毕竟具有“非诉”性质，程序上不应照搬诉讼程序，在有利查明案件事实的基础上，该简则简。

3、通过完善准予强制执行裁定作出前的程序，有利于提高准予强制执行裁定的准确性、稳定性。既便于查明被执行人是否有复议或起诉的情形，又有利于明确申请执行的行政行为是否合法，被执行人是否为行政行为的义务人须审查的内容。经过裁定之前的程序，增大了案件裁定的透明度，维护了当事人的合法权益，作出的裁定使被执行人在心理上的抵触情绪得以缓解，甚至在可以在裁定前自动履行，达到了及时、准确执结案件的效果。

4、目前非诉行政案件的执行，准予强制执行的裁定主要是通过书面审查申请执行的行政行为的合法性后作出的，并且缺乏必要的程序保障，仅凭申请人之言就下裁定，这样做是没有认识到非诉行政案件的特殊性，降低了裁定的稳定性。加强准予强制执行裁定作出前的程序措施，使作出的裁定具有生效裁定书的应有意义，不是只作为办理非诉执行案件的一个手续，对于规范非诉行政案件的执行和提高准予强制执行裁定的稳定性、权威性都是必要的。

（三）、完善非诉执行案件程序

1、确立非诉执行案件申请原则，严格把关

人民法院审查非诉执行案件，遵循以下原则：

（1）坚持依法对申请执行的具体行政行为的合法性进行审查的原则；

（2）坚持合议制的原则；

（3）坚持以生效的有执行内容的行政法律文书为依据的原则；

（4）坚持说服教育促使行政相对人自动履行与强制执行相结合的原则。

2、严格书面审查，要求行政机关提交相关材料，把好书面关。行政机关申请执行非诉执行案件，应当提交以下材料:

(1)强制执行申请书；（2）据以执行的生效的行政法律文书；（3）作出具体行政行为的事实和法律规范依据；（4）被执行人的财产状况；（5）人民法院认为应当提交的其他材料。公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行的，可以申请人民法院向作出裁决的行政机关调取相关资料。外国人、无国籍人或者外国组织申请人民法院强制执行的，应当提交中文强制执行申请书。行政机关必须提供的强制执行申请材料不齐全的，只要符合其他受理条件，人民法院应当要求行政机关在指定的期限内补正；行政机关在指定期限内无正当理由不补正的，人民法院裁定不予受理。

3、推行听证制度。

推行听证程序有以下四方面的好处：（1）听证给相对人参与表达意见的机会，可提高行政处理的正确率，达成保障公民合法权益的目的；（2）行政机关与当事人及利害关系人参与的听证，易为当事人接受，可避免发生抗争而难以执行；促进了被申请人自觉履行具体行政行为所确定的义务，有利于具体行政行为得以实现，提高行政效能；（3）行政相对人在与行政主体的相互关系中主要是两种身份，即服务对象和管理对象，另外还兼有参政监督的身份。因此，非诉行政执行案件的合法性审查引入听证程序有利于相对人实现其参政监督的权利；（4）听证能更好地体现非诉行政审查的公开原则，能更好地实现“公正与效率”这一世纪主题。对下列几种情形人民法院应举行听证：

（1）案件有重大影响的；（2）执行后果无法补救的；（3）案外人提出异议的人民法院（或合议庭）认为很有必要的；（4）被执行人提出申请的，人民法院（或合议庭）认为有必要的；（5）人民法院认为应当进行听证的情形。与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织要求参与听证的人民法院应当准予。

供稿：大足法院 何启川