农村土地规范流转，是推进农业结构调整、促进农业规模经营的基本途径，也是提高资源配置效率,促进农民增收的重要途径。重庆作为全国城乡统筹综合配套改革试验区，如何引导农村土地规范流转，避免和减少土地流转纠纷，维护农村稳定，促进农业发展是摆在当前的一项重要课题。本人结合近年来法院审理的农村土地流转纠纷案件情况以及调查了解的情况，对我市农村土地流转纠纷一些共性问题，进行思考分析，提出一些对策、建议以供探讨。
一、农村土地流转纠纷的主要表现形式
近年来，随着社会主义新农村、城乡统筹直辖市建设，农业结构调整，农村二、三产业发展和农村劳动力转移，我市农村土地流转呈现加速态势，表现出土地流转面积、范围扩大化，流转形式多样化，流转主体多元化的特点。仅以铜梁为例，至2008年底，农地流转面积为12955亩，占总承包地面积的20.5|char_1|，涉及48649户农户，占总农户的23|char_1|，流转范围也从以耕地为主逐步扩大到林地、水面等整个农用土地；流转方式出现了转包、出租、互换、转让、入股等多种形式；流转主体由原来主要在亲戚、同村、同组成员为主的农户之间进行，扩展到在不同地域、不同经济组织之间进行,农业龙头企业、工商企业、科技人员和科技企业成为租赁土地使用、投资经营农业的新生力量。
在这个过程中，农村土地流转所引发的纠纷也呈现出数量增多，类型多样，调处难度增大的特点。其纠纷形式主要表现为：
1、合同纠纷。因合同形式不统一，口头协议多，书面合同少，条款不明确、不完善或约束力不强，而引发的合同纠纷。
2、耕地使用纠纷。集中表现在向租赁大户流转土地过程中，因合同主体不规范，以村为单位签订统一租赁合同的居多，以农户为单位流转土地的较少。当市场粮价上涨、补贴资金增加、务农经营效益较高时，农户纷纷向所属的村集体组织要回土地承包权，而此时村组织又因与新承包方合同未到期而无法按时满足农户要求，而引发的耕地使用纠纷。
3、耕地改变用途纠纷。流转手续不齐全，有农户将土地承包权的流转行为视为个人单纯行为，既没有向村合作社提出申请，进行备案或转账登记，也没向政府职能部门申请进行土地承包经营权证的变更、注销或重发手续，耕地流转随意性大，而引发的耕地改变用途纠纷。
4、青苗补偿和耕地征用补偿纠纷。流转期限内，因流转耕地涉及土地整理、涉及国家重点工程建设被征用，补偿安置款在流转人双方之间分配，由于当初的流转合同中没有明确提及，而引发青苗补偿和耕地征用补偿纠纷。
5、收益分配纠纷。集体经济组织出面进行的流转行为，农户要求参与收益分配而引发的纠纷。
二、农村土地流转引发纠纷的原因分析
农村土地流转引发纠纷，既有客观上政策和立法因素，也有主观方面流转行为自身欠规范，司法、行政管理缺失的原因。
1、立法和政策因素。首先，从立法层面看，目前我国法律关于农村土地承包经营权流转方面的规定比较原则，缺乏可操作性；对于各种流转方式应当履行的程序性要求以及不履行程序所应承担的法律后果，缺乏具体详细的规定，在实践中无法起到约束当事人的作用；对于土地流转产生纠纷的处理，虽然规定“当事人不愿协商、调解或协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”但对仲裁机构的成立及仲裁的具体程序与实体要求无相应立法。致使土地流转尚处于无章可循阶段，流转极不规范，容易引发纠纷。其次是政策性因素，随着国家各种惠农政策出台，农村税费制度改革，农民种田不但不交税费，还可以享受国家粮食直补和农资综合补贴，特别是退耕还林政策的实施，农民无需大量投入，就可获得基本生活来源，这使得许多将土地承包经营权流转他人外出谋生的农民纷纷返回，要求收回土地承包经营权；而受流转方已在土地上作了大量投入不愿返还，而形成大量纠纷。
2、土地流转欠规范。一是流转主体混乱。农村土地流转通常牵涉业主、农户和乡镇村社基层组织三方，业主通常是找到村社，村社将业主的流转意愿转告农户，然后由农户委托村社与业主签订流转合同，农户实质上并未与业主直接发生关系，村社在合同中究竟是居间地位还是行政指导地位不明晰。二是流转行为自由随意，不规范。主要表现为自行流转的多，报批准、报备案的少，申请变更登记的更少；口头协议多，书面协议少，大多数流转以口头协议为主，书面协议流转不足10|char_1|；协议内容约定不规范、不明确的多，规范明确的少，尤其对将来土地的改变、利用、复耕以及纠纷的解决等重要方面的约定欠缺，这些为土地流转引发纠纷埋下隐患。三是土地流转后随意改变用途。一些租赁业主不按合同约定使用土地，随意改变土地用途，甚至严重违背基本农田保护“五不准”的规定，借地堆物、违章建房等投诉时常发生，更有甚者，还占用耕地堆放建材、砖瓦、垃圾等，给日后土地复耕、地上附着物的处理工作制造了诸多不便，很多农户对此不满，引发纠纷。
3、土地流转监管缺位。据调查，一些乡镇没有行之有效的土地流转管理制度，没有真正指导、服务土地流转的中介组织，相关管理部门和人员因为身兼多职无法履行这方面的管理职能，使农村土地承包经营权的流转处于一种无序、失控状态。有的乡镇下发了文件，明确了一些管理要求，但因内容空泛且不易操作，使文件流于形式。而村集体经济组织对土地承包经营权流转方面的管理也近乎空白，不少村干部没有管理的意识，也没有这方面的管理措施和管理行为，认为承包地流转是群众自愿为之，村社不必过多操心。调查中有的镇、村干部对所在镇、村土地承包经营权实际流转面积和农户等情况心中无数，也没有一个村建有完整规范的土地流转情况台帐。
三、预防和处理农村土地流转纠纷的对策与建议
农村土地承包经营权流转涉及面广,政策性强。能否有效地预防和处理好流转纠纷,关系到广大农民群众的切身利益和农村改革发展的有序和稳定。因此应从立法、行政、司法多个层面思考应对策略。
（一）细化农村土地流转法律法规。针对《土地承包法》、《物权法》中关于土地承包经营权流转方面的规定过于原则，建议制定《土地承包法实施细则》,就相关程序操作规定进行细化；建议修改《中华人民共和国土地管理法》,增加土地承包经营权流转程序、违反流转程序规定应承担法律后果等方面的内容。同时，结合我市情况，建议市府在把握国家对土地流转的立法和政策精神的前提下，有针对性地制定地方规章和实施细则，使农村土地流转在程序、合同订立、履行、土地价值评估等方面更加科学合理，切实保护和平衡农民、业主以及政府村社等基层组织的权益。
（二）规范农村土地流转管理。乡、村两级要严格按照“依法、自愿、有偿”原则，切实加强对农村土地流转的引导工作，不能搞强迫，要抓好土地流转登记、信息发布、流转委托及转包合同的签订、签证等服务工作，促进土地流转的健康发展。要依据《合同法》进一步规范、完善《土地承包合同》、《土地承包经营权流转合同》的订立手续，对合同双方的责、权、利明确到位，尽可能对承包合同进行公示、听证、公证，避免各类纠纷的发生和激化。要加强对农村土地流转工作的日常管理，农户流转承包地应签订书面流转协议，报所属村集体经济组织和农村土地承包合同管理机关备案。农村土地流转期限不能超过农户家庭承包土地的剩余承包期。流转期满后，经双方协商，可续签土地流转协议，进一步提高土地流转合同签订率，并由相应管理组织做好土地流转档案资料的管理。
（三）完善农村土地流转纠纷解决机制。农村土地承包法规定的土地纠纷有四种解决方式：协商、调解、仲裁、诉讼。但由于“土地”是农民的命根，一旦发生纠纷，当事人双方的矛盾冲突激烈，当事人基本上都选择诉讼方式解决。再加上政法部门重视程度不够，没有真正建立起仲裁委员会，使仲裁形同虚设。从法律角度讲，仲裁应是解决土地流转纠纷的最佳选择。因为仲裁员可能是对农业政策熟稔的农村干部，也有法律方面的人士，这些人对农村的土地纠纷熟悉，也了解当事人的心理和当地的风土人情，不仅可以从政策层面上予以决断，还可以从人情世故上说服当事人。如果单纯以诉讼来解决土地纠纷，只是用法律来衡量是非，效果可能是叫好不叫座。因此建立起农村土地仲裁机构是当前解决土地纠纷的当务之急。
（四）加强法制宣传和政策教育。政府应采取广播电视等相关宣传手段，法院应采取巡回办案，就地办案的方法，深入持久地宣传、贯彻土地方面的法律、法规以及相关涉农方针政策，提高广大农民群众的法制观念和自身维权能力，促使农民在土地流转过程中自觉适用法律，确保土地流转规范化、法律化，把矛盾消除在萌芽状态。（铜梁法院：邓娟）