铜梁法院政策公益性合同纠纷情况分析
随着经济社会的发展，加之我国独特的国情民风，在政府执政为民的一些为民利民举措的倡导下，人们的日常生活中不断会因时因地的出现一些带有政策公益性、政府指导性的新型合同，这类合同在具有传统民事合同的平等性、自愿性的基础上，增添了行政部门倡导与扶持的政策色彩，所以我们暂且将这类合同称之为政策公益性合同。在具体的个案上，此类合同分布在传统民商事合同的不同领域，既有以财物为标的的买卖合同、借贷合同，也有以服务、劳力为标的的承揽、加工合同。由于此类合同因在订立、履行上的特殊性而导致当事人双方产生认识分歧，时有纠纷。在此，特对我院2006年以来受理的此类合同纠纷进行简要分析，同时提出对预防和处理此类纠纷的认识和建议。
一、2006年以来政策公益性合同纠纷审判情况
2006～2008年，我院共受理各类合同案件4448件，结案3775件，具体情况如下表：
2006年以来民事合同案件收结案及结案方式情况
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收案（件）
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结案（件）
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调解（件）
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撤诉（件）
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判决（件）
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2006年
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1139
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973
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108
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420
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437
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2007年
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1182
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796
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110
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218
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463
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2008年
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2127
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2006
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286
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680
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952
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根据笔者统计，三年来，因社会生产生活需要，由政府指导下进行的具有政策倡导性的合同在总合同类纠纷中占有少量比例，具体案件分布情况如下图：
以上纠纷经过法庭的审理，均能得到较好的解决，调撤率较高，具体如下表：
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买卖合同
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承揽合同
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供水、电、气合同
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建设工程合同
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调解
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20
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6
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13
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0
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撤诉
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11
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6
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1
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2
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判决
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6
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0
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12
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4
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二、存在的问题分析
1.合同订立的随意性大，约定不够明确具体。由于此类合同都带有行政部门的政策色彩，而这类政策通常都对老百姓有利好性质，使得广大老百姓盲目信任，容易产生“跟风”效应，而忽视合同订立本身，有的甚至简化合同，直接口头约定，约定内容似是而非，模糊不清。纠纷发生时，面临合同解释难题，如在打钻水井中，钻井工人在施工作业过程中受伤要求房主方赔偿医药费，受损方要求赔偿的理由是基于雇佣合同关系，认为房主方是雇主，自己是雇员，雇员在从事雇佣活动中受到损害应由雇主承担责任。而房主方则有的认为该合同关系是承揽合同，打井工是以自己的设备、专业技术、劳力、亲自进行钻井，最终交付劳动成果，房主给付报酬；有的又认为工人实际是政府找来的，其合同关系应是与政府订立，工人钻井受伤与己无关。
2.劳务提供方不讲诚信，造成缔约过失，履行标的“水货”多。由于此类合同政策扶持力度大，有利可图，使得一些不法者利用百姓的信任，进行不正当竞争，自己却严重违反诚实信用原则，造成缔约过失。由于合同形式要件的缺失，内容约定模糊，导致合同相对人在诉讼中难以举证，处于被动。从案件审理的情况看，形成诉讼的大都是权利一方完全无法接受义务方的履行行为。而从纠纷发生的情况看，提供服务一方当事人在不同程度上都有偷工减料、偷奸耍滑的行为，造成履行标的多少存在瑕疵，因而产生的“水货”多，群众满意度较低。
3.捆绑销售，价格不合理，形成垄断。在用电、水、气（包括沼气）的安装过程中，多存在安装方“建议”使用特定材料、产品的情况，这些产品的质量在所不论，但价格通常较同类产品要高，由于用户没有经过市场考证，若断然拒绝又怕引起安装人员的不满，使安装留下质量隐患，只得在担心中无奈接受。这在经济法领域系捆绑式销售行为，属于市场垄断。
4.附随义务、违约责任怠于履行，后续保障缺失。在诸如供水、电、气等的政策公益性合同中都暴露出后续保障缺失的问题，主要原因还是提供服务一方处于主导地位的性质决定，虽然基于民事关系，用户与供应方是在地位平等、意思表示真实的基础上，公平、自愿的订立合同，但在合同的履行过程中，供应方的行业性质始终让其凌驾于用户之上，对于通知、协助等附随义务，维修、更换、重作等违约责任不闻不问，或怠于履行。
5.监管失位。民事合同属民事行为的一种，本是基于行为人双方的平等、自愿和意思表示真实的情况下达成，合同相对方以外的第三人无权干预当事人之间关于合同的订立和履行。但政策公益性合同融入了行政公益成分，群众是在行政部门的指引、倡导下进行民事行为，所以，从公益的角度出发，行政部门应该在合同订立、主从义务的履行、违约责任的承担上做好监督和管理。通常情况下，合同双方能够按约履行义务，不会产生太大矛盾。但从我院受理的这类纠纷看，导致纠纷产生的往往是合同订立或者履行过程中因某些客观或主观原因导致一方当事人缔约过失、预期违约或根本违约。而在违约的解释和违约责任上，由于合同本身约定不明，从而导致当事人双方各执一词。这在根本上有行政部门指导不够、监管失位的过失。
三、对策建议
政策公益性合同归根结底还是民事合同，公平、平等和意思自治仍是这类合同缔结的根本原则，政策的倡导往往是关系到人民群众的生产生活，所以，无论合同的订立、履行还是产生纠纷后的处理，都应引起我们的高度重视。
1.规范合同的订立。在政策公益性合同分布的领域，诸如买卖、加工承揽、供用电、水、气、热力合同等都是诺成性合同，有的还是非要式合同，只要不违法法律法规，双方一旦口头约定并认可合同即成立生效，但这种缺乏形式要件的合同，由于内容约定不明确，很容易产生缔约过失和合同违约行为，虽然在权利义务上不会给当事人双方造成太大损失，但在一定程度上对一方通常是劳资需求方的生产生活带来不利影响。所以，人们在今后生产生活、经济活动中都要树立签订书面协议的意识，一是明确双方的权利义务等事项，二是防止一旦纠纷产生无证可举的尴尬局面。
2.强化监督，做好服务保障工作。政策公益性合同本质上仍是民事合同，但在订立、履行上增加了政策色彩，行政部门在实施惠民、利民政策的同时，既要肩负起保障政策得以落实的责任，又要确保人民群众在民事经济活动中的权利不受侵犯，行政部门的扶持、引导政策不应成为不法商人利用的平台，而应成为保护群众合法权利强有力的盾牌。一要加强合同订立阶段的指导，强化产品供应商、劳务提供方的债务履行责任意识；二要加强合同履行阶段的管理，接受当事人的投诉，为合同双方搭建纠纷协调平台，一方面促进经济合同的交易效率，另一方面保证合同履行的质量效果；三要加强市场监管，杜绝合同履行过程中的捆绑式垄断经营行为，对不正当竞争的商家进行制裁；四要加强对合同附随义务履行、违约责任承担的责任监督，对商家、劳务方进行诚信度评价，敦促其积极履行该尽的义务和责任。
3.把握原则，依法审理纠纷。政策公益性合同关涉百姓生产生活，在纠纷的审理中注意把握有利生产和方面生活的民生原则，依法妥善适用财产保全和先予执行，保证当事人生产生活正常有序进行；坚持公正司法原则，认真分析确定合同的性质、效力，不轻易给予否定、解除，尽可能的维护交易秩序的正常和稳定，确保经济社会活动持续、健康发展。对合同约定不明的解释难题，要从合同文义本身、整体、目的、交易习惯、诚信等多角度思考、权衡，做到最大限度的保证交易安全与诚信，保护当事人尤其是弱势一方当事人的合法权益；坚持调判结合原则，政策公益性合同或多或少带有行政因素，如果纠纷处理不善则有可能引起群体信访事件，影响政策的实施，民事纠纷当事人都有权依法处分自己在诉讼中的程序和实体权利，法院应尊重当事人的处分权和自愿进行有针对性调解，既要做到符合个案的正义标准，又能符合社会总体对公正的理解和需求，赢得社会多数主体的认同的社会效果。