—— 以构建多元化纠纷解决机制为视角

摘要：为了解决统筹城乡改革发展和不断增多矛盾纠纷，构建和谐平安大足，大足法院大胆探索，积极实践，立足于大足法院所面临的现实情况，构建多元化纠纷解决机制，本文分析了多元化纠纷解决机制的内涵、大足法院的探索和做法、完善多元化纠纷机制的理论构想以及所需要解决的问题。

关键词：多元化纠纷解决机制，统筹城乡，平安和谐

重庆市统筹城乡发展综合配套改革实施后，城乡二元化结构将被打破，对缩小城乡差距，推进城乡一体化进程，促进社会和谐发展影响显著。然而，改革的过程必将伴随着矛盾的多发和集中，直接为我们所感知的是信访、上访、群体性事件、诉讼不断增多，致使政府信访部门、法院司法部门和一些行政执法部门花费了大量的人力物力去解决这些矛盾纠纷，但效果并不显著，纠纷解决得不彻底，缠访、缠诉的情况大量存在。在这种新的形势之下，按照重庆市委渝委办（2008）37号文件，《关于构建多元化纠纷解决机制的意见》的精神，法院作为解决矛盾纠纷的国家机器，不得不认真思考在积极参与多元化纠纷解决机制的过程中如何充分发挥审判职能作用，促进大足平安和谐的问题。

一、多元化纠纷解决机制的内涵

这里所指的“多元化”是多主体、多层次、多途径、多评价体系所构成的纠纷解决网络和统一的体系。多元化纠纷解决机制是指在社会生活中，以各种非诉讼纠纷解决方式和诉讼纠纷解决方式的特定功能，为彻底化解矛盾纠纷而形成的一种互动、互补的，能满足多样化矛盾纠纷解决需求的程序体系和动态的动作协调系统。

多元化机制是相对于单一的纠纷解决机制而言的，其意义在于它充分利用社会各种资源，以合力的方式解决纠纷，避免将纠纷的解决单纯地寄予某一程序而造成社会矛盾的集中化，防止纠纷解决渠道的单一化所造成的效率低下、纠纷解决机制的不畅，最大限度地满足社会主体多元化的价值观。多元化纠纷解决机制是多种纠纷解决方法的有机结合和互补与互动，它通常以诉讼为核心，以其他形形色色的替代性纠纷解决方法为辅佐所构成的相互衔接的纠纷解决体系。

二、大足法院对多元化纠纷解决机制的探索和作法

在多元化纠纷解决机制中，诉讼起着核心作用，它是该机制是否能正常运转以及运行效果好坏的关健所在。为此，在2008年初大足法院就开始认真探索在多元化纠纷解决机制中如何充分发挥审判职能的问题。一方面根据诉讼的特点，将审判工作的重点放在诉讼调解上，建立诉讼大调解格局，促进案结事了，定纷止争。另一方面努力推进诉讼调解与人民调解、行政调解、行业调解的有效衔接，注重发挥镇、村人民调解组织的作用，实行民事诉讼与人民调解工作对结、联动机制。

第一，建立诉讼大调解格局，努力化解矛盾纠纷，促进大足平安和谐。始终坚持“能调则调、调解优先、调判结合”的原则，既防止对调解工作认识不足，简单下判结案，又防止不重视区别案情、一味追求调解率的作法。树立重在解决问题的理念，充分利用调解手段化解矛盾纠纷，形成以立案调解、庭前调解、判前调解、行政诉讼协调、执行和解为主体的大调解工作格局。2008年共有1062件民商事案件调解和撤诉结案，调撤率达53.21％；受理刑事附带民事、刑事自诉案件26件，调解结案22件，调解结案率达84.62％，为被害人挽回经济损失64万余元；通过行政协调原告自愿撤诉或被告改变具体行政行为后原告自愿撤诉的案件22件，占结案数的48.89％；执行和解案件120件，占执结案件总数的18.87％。特别是龙水法庭和三驱法庭，以调解保质量，以调解促效果，调解结案率分别达到61%和72%，在全市居领先地位，社会效果非常好。

第二，落实“诉调对接”工作机制，以多主体、多层次、多途径的方式化解矛盾纠纷，促进大足经济健康发展。

2008年起，大足法院为落实“诉调对接”工作机制，积极推进诉讼调解与人民调解、行政调解、行业调解的有效衔接，其具体作法如下：

一是推进诉讼调解与人民调解的有效衔接。在三驱法庭以强化“巡回审判”为基础，以推行“委托调解”为主导的纠纷解决新举措。通过加强与当地党委政府的协调联系，取得了当地党委政府在组织上、人力和物力上的大力支持，建立了与镇、村两级人民调解委员会密切联系的长效工作机制，将法庭受理的简易民间纠纷，如：相邻权纠纷、损害赔偿纠纷、婚姻家庭纠纷等，委托给镇、村人民调解委员会进行首次诉前调解，把这些受当地风土人情和乡规民约影响的纠纷尽可能地放回当地处理，法庭派出一名审判员参加并指导调解，有利于纠纷的有效和彻底解决。当然，如果调解没有成功，再由法庭通过诉讼程序进行处理。由于有了首次调解，法庭掌握了案件的第一手资料，能有效地促进案件的公正、公平的调解及审判。一年来，三驱法庭在探索“委托调解”的纠纷解决措施中取得了明显的工作成效，其审结的124件诉讼案件，调解和撤诉结案90件，调撤率达到72.58%。同时，三驱法庭还深入其辖区的6个村，以案讲法10场次，接受群众法律咨询70人次。

二是推进诉讼调解与行业调解的有效衔接。大足法院为了对商事纠纷案件多发区的调控，变被动受案为主动收案，加强了与工商局和工商联的协调联系，在龙水镇的五金市场和废旧金属市场管理机构的大力支持下，在两个市场均设立了纠纷调解及诉讼联络点，并指派了两名工作人员专门负责与法庭进行联络和调处纠纷，一旦市场上发生纠纷，联络员通过电话联系法庭，法庭审判员可以在10分钟内到事发现场，有利于审判员了解事实真象、收集固定证据，从而为妥善处理纠纷打下基础。一年来，龙水法庭审判员到两个市场协调案件80余次，协助市场联络员调解纠纷21件，在市场现场立案57件，有效地促进了诚信交易的市场秩序，预防和及时地化解了矛盾纠纷。

三是推进诉讼调解与行政调解的有效衔接。近年来，行政案件有不断上升的趋势，2007年比2006年上升5.6%，2008年比2007年上升8.8%，为了缓解“官民矛盾”的压力，多年以来，大足法院在办理行政案件和非诉行政合法性审查案件中，与行政机关的协调联系相当多，这些协调联系工作既促进了行政机关依法行政，减少行政争议的发生，又增强了行政庭对行政诉讼的前瞻性和预见性；同时，通过协调，加强了与行政机关的沟通，增强了司法与行政的理解、信任，有利于统一认识，和谐化解行政争议，解决官民矛盾，做到案结事了。为此，2008年，大足法院积极探索和建立行政协调联系机制以来，行政机关在执法中的一些问题得到了迅速、有效的解决，而其中的一些重点、热点、难点问题和矛盾，在各级领导的高度重视下，快速地通过多层面、多渠道的协调得以规范、有序、彻底地化解。上半年，在所审结的24件行政诉讼案件中，以和解方式审结了15件，和解率为62.5%，与去年同期的和解率相比上升了14个百分点。收到了很好的法律效果和社会效果，维护了地方的稳定和促进地方的发展。

第三，加强对基层调解组织、人民陪审员、司法联络员及有关行政执法人员的培训指导。2008年，我院探索实施了以法官指导调解工作的培训机制，将培训指导工作作为各业务庭的目标考核指标之一予以考核。各业务庭通过法官授课、专题培训、以会代训等方式，积极配合司局做好人民调解员、司法联络员等人员的培训工作，帮助他们更新知识，提升调处纠纷的能力。同时，组织人民调解员、人民陪审员、司法联络员及行政执法人员观摩典型案件的审理，帮助他们理解和掌握相关的法律法规、调解技巧，提高人民调解、行政调解规范化程度。2008年，大足法院共指派18名法官参加各种形势的培训指导42场次，受培训的人员约357人，特别是何肖川副院长带头进行授课，共授课3次，受到司法人员、行政执法人员、人民调解员等的高度评价。

三、完善多元化纠纷解决机制机制的构想

按照重庆市委渝委办（2008）37号文件，《关于构建多元化纠纷解决机制的意见》的精神，多元化纠纷解决机制应该是政府主导，法院积极参与，社会各种力量通力协作的一个纠纷解决体系。要形成这一体系，首先应有一个纠纷解决的平台或网络，这个平台和网络不是哪一个部门的力量所能构建的，必须由党委、政府来主导构建。其大体框架是：建立一个网络，搭建两个平台。即：建立一个民商事纠纷解决网络；搭建一个行业商事纠纷协调平台和一个行政纠纷的协调平台。其意义是在政府主导，法院推动下，整合社会资源，为多元化地化解纠纷提供组织基础和制度保障。

（一）民商事纠纷解决网络的架构。首先，由县政法委和县法制办为主导，由法院、司法、检察院、公安局、民政局、信访办等部门共同组建领导小组，并下设办事机构，负责指导全县的民商事纠纷的调处、人员培训及其管理等工作，其下设的办事机构可直接负责对全县重大的民商事纠纷、治安纠纷及重大信访案件等进行直接调处；其次，在各乡镇设立以当地乡镇党委政府牵头，法庭、司法、派出所为主办单位的纠纷解决联络小组，共同负责本地区的各种纠纷的调处；第三，充分利用村社干部、街道社区干部、人民调解员、司法联络员的力量，构建民商事纠纷调处室，使大量的纠纷解决在村、社和街道，让他们成为矛盾纠纷的“调解员”、普法教育的“宣传员”、社情民意的“传达员”。总之，通过村社、乡镇、县这三个层次对纠纷的逐级“过滤”，一定能够达到小纠纷不出村社，大纠纷不出乡镇，疑难纠纷不出县的好效果。

（二）行业商事纠纷协调平台的架构。这主要是以发挥法院审判职能为主导，加强与社会各方的联系，获得社会各方的支持，采取多元化的手段，力争快速、有效地化解商事纠纷。一是法院的民商事审判庭及法庭要与工会、妇联、工商、工商联、教育行政、交通管理部门，以及行业协会等沟通联系，建立化解矛盾纠纷协调工作机制。如：与上述这些部门共同建立五金市场纠纷调处室、废旧市场纠纷调处室、交通事故纠纷调处室、砖协和煤协的纠纷调处室等等。二是法院派专人到调处室与其保持经常性的联系，及时有效地调处纠纷。通过管理部门、行业协会人员多、覆盖面广、与群众联系紧密的优势，及时发现问题，力争将问题解决在萌芽状态；对于情况复杂、矛盾尖锐的纠纷，要改变过去单兵作战的作法，由各相关部门利用各自的独特优势，采取法律、行政、调解、教育等手段，进行综合调处；对于涉及稳定的事件，各相关部门能及时组织人员进行协同处理，防止纠纷激化，有效控制事态发展，促进纠纷的解决。

（三）行政纠纷的协调平台的架构。首先，由县委、县政府分管领导及政法委、法制办领导，法院领导及有关行政机关领导组成领导小组。由领导小组召集成员召开联系会议，讨论解决重大、疑难问题和未形成统一处理意见的问题。其次，在法院行政庭设立一个日常办事机构，负责协调的日常工作。即：在行政执法和行政诉讼中的一般性矛盾纠纷，由各行政机关的成员与办事机构的成员协调联系，取得一致意见。第三，由行政庭庭长、审判员，以及行政执法和诉讼案件较多的土房局，计生委，劳动和社会保障局，建委，市政局，环保局，技监局，烟草专卖局等的法制科的负责人为成员。在行政执法和行政诉讼中的一般问题，由各行政机关的成员与办事机构的成员协调联系，取得一致意见。同时，每年召开一次大会，各成员都应参加，讨论一些热点、难点问题和一些新问题，同时总结一年的工作和进行经验交流。

四、存在和需要解决的问题

目前，建立多元化纠纷解决机制主要存在以下个三方面的问题：

一是认识的问题。过去纠纷的解决主要由各职能部门在处理，而各职能部门都是在自己的职责范围内尽其本份，很少进行横向的延伸，各部门都是单打独干，有的职能部门对纠纷的调处仅流于形式。如：有的法律、法律规定一些职能部门有调处与其职责相关的纠纷，但这些职能部门为了应付，只走走程序，做做过场，然后说“调解不成就起诉”。还有的职能部门之间遇到界线不易明确的问题就相互推委，相互拆皮，不但不利于纠纷的解决，还容易引起矛盾的激化。同时，一些基层调解组织疏于管理和引导，也疏于与各部门的沟通，已经是名存实亡了。因此，我们在思想上一定要提高认识，只有建立一种纠纷解决机制，将各种优势资源融合在一起，相互协调、相互配合，形成合力，形成自上而下的纠纷解决体系，才能克服上述问题，才能有效地预防纠纷，有效地化解纠纷。

二是组织保障的问题。多元化纠纷解决机制是运用社会合力化解矛盾纠纷的机制，那么要使社会各种力量形成合力就必须得由党委政府直接组织和参与，只有这样才能调动社会各种力量和调配社会各种资源。特别是网络的建立和平台的搭建，必须由党委政府直接组织方能完成。

三是资金保障的问题。在整个网络的建立和平台的搭建过程中，以及在今后工作的运行中，都缺不了资金的保障。物质建设需要资金、工作运行和联系、培训需要一定经费等等。因此，政府提供一定的经费，也可以组织相关部门共同出资予以解决，总之，必须要经费保障才能促进工作的长期、有效的运行。

供稿：大足法院 黄公立 罗勇