行政非诉执行前财产保全是指人民法院根据行政机关申请，在进入行政非诉执行程序前，对被申请人的财产采取的强制措施。根据法律规定,行政相对人提起行政诉讼的期限一般是知道具体行政行为后的3个月内，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当在被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。这就是说，行政机关作出具体行政行为并告知当事人后三个月内不能申请执行，这就给当事人转移、隐匿、销毁财产逃避执行而提供了可乘之机。

   为了保证具体行政行为的实现，维护权利人的合法权益，防止被执行人逃避应该履行的义务，最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十二规定，“行政机关或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行前，有充分理由认为被执行人可能逃避执行的，可以申请人民法院采取财产保全措施。”这是当前行政机关申请法院进行执行前财产保全的法律依据。但由于规定的过于简单，对一些具体问题没有进行规范，导致实践中操作困难，具体表现在以下几方面：

    一、对该财产保全的名称、行使方式及效力期限没有规定。导致不同法院对其有不同的称谓，有的称之为非诉财产保全，有的称之为执行前财产保全。（笔者认为都不足以反映该类财产保全的法律特征，采用“行政非诉执行前财产保全”更为恰当。）在行使方式上，由于行政诉讼法没有规定，只有比照民事诉讼法中的诉前保全进行。民事诉讼法规定诉前保全的“申请人在法院采取保全措施后15日内不起诉的，人民法院应当解除财产保全。”说明该类财产保全的效力期限只有15天，而行政机关是不能提起行政诉讼，法院也不可能要求行政机关每15天申请一次财产保全。

    二、如何确定有管辖权的法院没有明确。依据最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第三十一条规定，“诉前财产保全，由当事人向财产所在地的人民法院申请。”最高法院1998年对湖北省高级法院《关于采取诉前财产保全几个问题的请示》的答复是“人民法院受理当事人诉前财产保全申请后，应当按照诉前财产保全标的金额并参照《中华人民共和国民事诉讼法》关于级别管辖和专属管辖的规定，决定采取诉前财产保全措施。”如行政非诉执行前财产保全参照诉前保全的规定，则也应按上述规定来确定管辖的法院。而《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十九条规定“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为的，由申请人所在地的基层人民法院受理；执行对象为不动产的，由不动产所在地的基层人民法院受理。”为便于将来的执行，笔者认为行政非诉执行前财产保全采用后者的规定作为确定管辖的法院更为妥当。

    三、申请的期限如何理解。最高人民法院行政审判庭对如何执行《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释＝第九十二条的请示的答复称，“申请人在具体行政行为对外发生法律效力后至申请执行的期限内，……可以向人民法院申请采取财产保全措施”。这里存在两个问题，一是“具体行政行为对外发生法律效力后”如何理解？在行政相对人申请复议期限尚未届满时或是相对人申请行政复议，复议机关尚未作出复议决定期间，最初作出具体行政行为的行政机关如确有证据证明相对人可能逃避执行的，能否申请财产保全？二是“申请执行的期限内”是否包括申请执行的同时？根据规定，行政机关申请非诉执行，法院“应当在30日内对具体行政行为的合法性进行审查”，如行政机关在申请非诉执行的同时，不能申请财产保全，则在法院审查期间如何防止被执行人逃避执行行为的发生?

    针对上述实践中遇到的问题，笔者建议：

    一、在修改《行政诉讼法》时，将该种财产保全纳入行政诉讼法典中，以法律的权威保证该司法制度的实施，并使得行政诉讼法体系更加完善。

    二、在该制度未法典化之前，应首先加强司法解释工作，对上述存在的问题予以明确，另外还应对该类财产保全范围及措施、保全解除的条件及错误保全的赔偿等相关问题进行规范。使该制度系统化、规范化，以统一各法院的司法适用问题，解决实践中的操作困难。（蹇黎）