走出执行违章建筑案件的困境
——关于合川区法院执行违章建筑类案件的调查
众所周知，目前在民事司法领域存在“执行难”这个严重的问题，其所涉及面之广、社会影响之大、历时之久，非一朝一夕之功就能解决。对于进入执行程序的非诉行政案件，同样面临着执行困难的局面。这不使得司法机关的权威受到严重挑衅，而且行政机关的行政管理职能也受到严重削弱。
为及时掌握我区法院在执行违章建筑类非诉行政案件的具体情况，我们专门对2008年由区规划局和区国土资源和房屋管理局申请执行的违章建筑类案件进行了调研。
一、调研的基本情况
本次调研以2008年区规划局、区国土资源和房屋管理局申请执行的非诉行政案件为调研对象。本年度，我区法院共受理53件针对违章建筑的强制执行申请，涉及面积约9万平方米,其中6件案件通过强制执行得以兑现，兑现率仅为11.3|2|，其余47件案件因不具备强制执行条件而中止执行。我们发现，该类案件呈现以下几个特点：
一是行政机关的处罚方式比较单一。行政机关主要采取罚款和责令被执行人限期拆除违法建筑、退还土地这两种方式来处理违章建筑，处理方式比较单一。在目前复杂的经济形势下，此种单一的处理方式不利于缓解矛盾，不利于问题的根本性解决。
二是企业违规比例较小。全年因企业违章建房而申请法院强制执行的只有6起，占此类案件的11.3|2|，其中有一起案件通过强制执行而兑现。
三是城区违规的案件比较少。在城区违章建房、违规用地而向法院申请强制执行的案件为7起，占同类案件的13.2|2|。
四是违规的区域比较集中。单位或公民个人违规建房主要集中在我区新兴的工业区和教育区地带,如草街镇大庙村，矛盾就比较集中，自2001年西南大学育才学院落户大庙村以来，仅在2008年我区法院受理该地区的违章建筑案件为36起，约占同类案件的67.9|2|。针对该地区违规建房现象比较普遍的情况，我们深入该地区进行了实地调研，发现大庙村的违规建房具有以下几个特点：首先该地区的违章建筑主要用于经营餐馆、理发店、超市、网吧、水果铺子等，其中经营餐饮业的业主基本无相关经营证件，无证经营现象比较明显；其次是该地区学生租房现象呈快速上升趋势，业主可提供日租、月租等多种服务，而且多为学生情侣同租，秩序比较混乱；第三是该地区的违章建筑存在由来已久，自2001年以来，违章建筑如雨后春笋般拔地而起；第四是该地区缺乏规划，当地村民、外来户等随意占地修建住房、搭棚经营。
二、存在违章建筑的危害、成因分析
违章建筑的存在有以下几个方面的危害：
一是浪费土地资源。违章建筑都需要一定的空间，它直接占用了大量的集体土地，甚至是基本农田，侵吞了集体资源，损害集体利益，造成国家资源的低效利用。
二是提高开发成本。随着经济的快速发展，开发的全面推进，科学合理规划的逐步完善，杂乱无章的违章建筑严重破坏整体规划,违章建筑地一旦按规划实施,最终必将导致开发成本大幅提高。
三是影响依法治区。违章建筑的横行，给我区的土地管理、村镇建设、农民建房管理带来了诸多不利因素，使法律法规得不到有效的贯彻执行，执法的权威产生了严重的负面影响。
四是增加安全隐患。由于违章建筑多为简易结构，没有经过设计,极有可能成为危房，随时都会发生事故；路边的建筑物还会影响视线，造成交通事故；个私企业等人员集聚的场所，由于缺乏管理，卫生状况及差,社会治安混乱,一旦出现火灾等情况，后果将不堪设想。
五是影响社会稳定。大量违章建筑的出现，尤其是以赢利为目的的在基本农田上的乱搭乱建，影响着群众的居住环境。同时，由于这些建筑物都是未批先建的，到处乱建，达不到技术规范，容易造成邻里纠纷的大量出现，与构建和谐社会的主题背道而驰。
深入分析违章建筑存在的原因，主要有以下几个方面的因素在作祟：
首先，从违章建筑大量产生的根源来讲，一是随着经济的快速发展，外来求学人员的大量涌入，带来租房效益大，而违法的成本又轻，造成了老百姓“养猪不如出租”的现象；二是随着生活条件的改善，寻常百姓急需扩展个人的生活空间，不少家庭的厨房和餐厅开始搬出主房，这便产生了许多违章附房；三是个别企业为扩大生产规模，在手续不完备或不具备的前提下，肆意圈地，修建库房、厂房等生产用房。
其次，从体制上讲，我们的执法管理也存在着较大的缺陷。国土房管、规划部门针对违章建筑采取一罚了之的处理方式，不提实施方案，不管执行的成本和实际，不考虑建设和谐社会的需要，处理方式简单，不具可操作性。即使执行部门能放开手脚、见违拆违，一旦“度”把握得不好，也将弄得民众怨声载道，仅仅一个拆字也是解决不了现实问题的，而经济杠杆的运用，又非法院能采用。
再次，从操作上讲，有一些群众利用时间差，跟执行部门打游击战，白天不建晚上建，一个节假日都能突击好，让人防不胜防。
三、违章建筑类非诉行政案件执行难的缘由
对违章建筑采取限期拆除或对违章主体进行罚款存在一定的困难，究其原因，是多方面的，是多种因素相互交织、相互影响的结果，是社会矛盾的集中反映。
（一）被执行人无履行能力。自然条件的限制，社会生产方式的落后，经济的不发达，使不少被执行人无可供执行的财产，加上其大举借债修建违章用房，对其采取罚款在客观上已不具备实现条件，易使执行陷入僵局。
（二）行政机关的处罚决定滞后。行政机关对于单位或个体的违章建房行为的处理总是滞后于具体的违章行为。因此前违章建房户投入了大量的财力和人力，行政机关的滞后处罚导致部分违章主体的强烈不满，使得执行机构在实施具体强制措施时遇到极大的阻挠，甚至引发严重的暴力对抗。基层政府在发现单位或个体有违法迹象时，缺乏现实有效的处理机制，或听之任之，或执法不力，等到木已成舟，土地主管部门才出面处理。我们对基层政府 的作为不力表示忧虑。
（三）基层干部带头违章建筑。执行机构在具体执行此类案件时，发现部分群众有严重的抵触情绪，矛盾比较集中，缘于有不少村社干部带头违章建房，影响比较坏，导致普通百姓群起效仿。基层干部的违章建筑不处罚、不拆除，必将影响普通村社群众的违章建筑的处理。
（四）法院执行条件有限。由于执行队伍和执行部门的建立较晚，人员不足，执行办案所需的交通、通讯、办公等物质装备落后，加之对拆除违章建筑后的百姓安置缺乏有效方法，非法院之力能够解决。若采取强制执行措施，容易激发社会矛盾，从建设和谐社会的大局考虑，执行部门对此类案件只能作中止处理。
四、解决违章建筑问题的建议
违章建筑的存在由来已久，要想解决违章问题，不能急功近利，而应循序渐进，逐步化解社会矛盾，引导单位或个人走依法审批、按审批建房的道路。为此，我们建议：
（一）行政机关要切实履行职责，加强事前监管
基层政府要建立村社联络机制，发现有违章建房现象出现时，要及时加以制止，避免违法主体经济损失的扩大，从而避免矛盾的激发。行政主管部门对于基层政府反映或群众举报的违章建房行为要及时处理，责令其限期拆除违章建筑，如违法主体不具备履行能力，可以采取代履行等合法方式迅速处理，避免引发激烈的冲突。
对于已经成形的违章建筑，行政机关要充分考虑违法主体的经济损失，提出合理的实施方案，对违法主体过渡时期的住房安置作出妥善的安排，提倡人性化执法。
（二）加强对基层干部的教育，避免影响
政府部门要加强对基层干部的政治教育、法制教育，提高其政治素质、政治修养，提高其守法护法的自觉性，发挥其在群众中的榜样作用。基层干部在群众中的榜样作用不能小觑，要避免因其违法在群众中造成的恶劣影响，从而营造和睦的干群关系。
（三）行政机关要疏堵结合
规划部门应该先期对城区、村镇用地进行合理规划，允许单位或个人在规划区域内按照规划用途进行合理建房，引导其充分利用土地资源，在其他区域应禁止上述主体随意占地建房。对于前期招商引资进来的投资商所实施的违章建筑，要采取合理的安置措施，对他们在规划区内的违章建房要合理处置，不能简单地一罚了之，以营造良好的安商促商保商环境。
随着农村土地流转的情势发展，很多农民将脱离土地进入城市，对其进行人性化安置是摆在政府面前的大事，要及时制止其占用城市土地，尤其是城乡结合部的土地。对于违反土地规划、用地手续不完备或不具备的前提下，随意占用耕地资源、随意搭建附属用房、随意修建营业用房、居民住房等违章行为，要从源头上入手，坚决予以查处。
（四）面对回乡民工潮，政府部门要高度重视
近期以来，由于受国际金融危机影响，我国沿海部分以出口为主的劳动密集型企业发展速度趋缓，甚至出现了限产、停产或关闭等现象，一些企业开始减员增效，导致大批民工被裁或无限期休假。据调查显示，外出务工人员人均月收入为1667.8元，较我区人均月工资为高。农民工大量回乡，由于他们手头经济比较宽裕，极有可能要违章修建住房或附属用房。对于这一现象，政府相关部门必须高度重视，坚决制止违章建房行为，切实保护耕地资源。
（五）执行部门应严格按法律程序进行执行
对违章建筑、违法建设的设施等需要强制拆除的，必须遵守下列程序：一是由行政机关予以公告，限期由当事人自行拆除；二是当事人无能力拆除的，行政机关可以委托没有利害关系的其他组织代履行；三是当事人逾期拒不拆除的，除法律另有规定外，由行政机关依法申请 人民法院强制执行。
法院执行部门对于土地管理部门提交的强制执行申请，要严格按照法律程序进行，讲究执行的方法和技巧，通过对被执行人进行耐心释法、讲明利害等方式，倡导人性化执行，有效化解矛盾，避免事态的扩大，真正做到执行工作政治效果、社会效果、法律效果的有机统一。在实施强制措施时，应坚持法定原则、适当原则、不得滥用原则、和解原则，同时，应当听取当事人的陈述与申辩，严格依法进行，文明执法，避免强制手段的滥用。对无理取闹的必须坚决实施强制拆除。