随着我国政治、经济、文化各个方面发生的深刻变化，广大人民群众对司法的呼声、需求越来越高。面对人民群众日益增长的司法需求与法院司法能力不相适应的突出矛盾，各级人民法院与时俱进，都以积极进取姿态思考建立一套科学合理、符合自身实际的审判工作绩效量化考评管理体系，以此提升司法能力和司法水平。2005年以来，铜梁法院在这方面也进行了有益探索，建立起法院干警绩效量化考评体系。为了全面认识所建立的绩效量化考评体系的可行性和尚存缺陷，为本院进一步完善该体系提供决策依据，并向上级法院报告，铜梁法院将此确定为今年的调研课题，由研究室组成课题组对本院三年尝试建立的绩效量化考评体系进行实务性总结分析。

    （一）绩效量化考评体系的价值取向

    建立一套科学合理、切合实际的绩效量化考评体系，是新时代的要求，是法院工作的需要。在基层法院，只有把审判（执行）工作和司法行政工作都纳入科学化、制度化管理的轨道，减少和杜绝审判活动和司法行政工作中的违规失范现象，保障法院的审判工作及其他工作质量、效率和效果，建立起内部动态监督机制，为决策者提供科学依据和信息支持，为法院干警做好本职工作提供激励导向，才具有现实意义。建立绩效量化考评体系的价值取向应该是考核与管理并重，以考核促管理，以管理显现考核，通过管理与考核最终实现维护司法公正、提高司法效率、树立司法权威的目标。要实现这一目标，绩效管理考核体系的量化指标必须高于一般指标而又实际可行，让每位干警通过努力都能实际达到。但是，必须要有明显的规范审判工作和司法行政工作的导向和激励作用，引导法院和干警向独立、公正、高效、文明司法的方向健康发展。

    （二）绩效量化考评的内容范畴

    从《人民法院报》报载的法院和去实地考察的法院看，江苏、山东、河北等地基层法院所建立的考评体系，大多是以审判要素指标为核心的审判质量效率评价体系，涉及的考核指标都是审判业务部门及法官的办案数量、质量、效率、效果的管理考评，对办公室等司法行政部门及人员的工作则未纳入考评范畴。我们认为，法院的主业是审判工作，但也有与审判工作密切相关的司法行政工作，司法行政工作好与否直接影响到审判工作，司法行政工作做得好，才能确保审判工作良性发展。在基层法院，法官和书记员虽然多于司法行政人员，但因司法行政工作头绪繁多，从事司法行政工作的人员也不少，占到30|2|左右。因此，建立绩效量化管理考评不能仅限于审判业务部门及法官的审判工作，应该将司法行政部门及工作人员的工作纳入考评范畴，否则会顾此失彼、显失公平、造成矛盾，对法院工作带来不利影响。基于以上认识，铜梁法院在三年探索中，将考核对象确定为全院干警。对审判业务部门及法官，审判业绩考核指标定位在办案数量、办案质量、办案效率、办案效果上；对办公室等司法行政部门及人员，工作业绩考核指标比照定位在工作数量、质量、效率、效果上。此外，将全院干警的政治思想、勤政廉政、业务学习、工作（调研、庭审、调解）能力等作为综合考评内容；对正、副庭长和司法行政部门负责人的管理工作单独考评，考核指标定位在岗位工作目标管理、队伍思想纪律作风管理、司法政务管理上。

    （三）绩效量化考评的指标构成

    绩效考评指标是根据自身实际，针对各审判业务部门和司法行政部门的岗位目标任务和岗位特点确定的基本目标，分指导性指标和考核性指标。指导性指标是对审判业务部门和司法行政部门明确必须达到的目标。比如对审判部门明确全年无审判和廉政违法违纪、无超审限案件、无“两错”案件、无非正常信访，结案率、调解率、发还重审改判率等必须达到一定要求；对司法行政部门明确基本工作量、质量、时效、效果要求。考核性指标是对指导性指标的具体量化，即对实现指标要求的审判业务部门及法官和司法行政部门及个人按积分制计分，对未实现指标要求的在积分内予以扣分，考核既针对部门又针对个人。这些指标是结合全院实际，参考全市基层法院的统计数据和重庆市高级人民法院制定的《重庆市基层人民法院工作目标年度考核指标》要求，并经各部门组织讨论、法院党组讨论研究设定的，具有可行性、可操作性。

    （四）绩效量化考评体系的基本特点

    铜梁法院建立的绩效量化考评体系具有以下特点：1、全面考核。全院各部门及每位干警都是被考核对象，所考核内容涉及到各个部门每位干警的德、能、勤、绩、廉五个方面。2、体现“五个结合”，即考核与管理相结合、工作实绩与岗位目标管理相结合、部门考核与个人考核相结合、横向考核与纵向考核相结合、分类考核与综合评价相结合。3、突出审判和工作实绩。审判（执行）业务部门及法官是重点考评对象，各审判（执行）业务部门所办案件数量、质量、效率和效果是重点考评内容；全院各部门及干警的考核重点是工作业绩，以积分方式每月考评一次，其他考评以百分制每半年考评一次。4、设置公平平台，激励公平竟争。对审判（执行）业务部门及法官确定三条微机分案原则，激励法官在同等的平台上竞比才智，展示卓越业绩。一是统一循环分案原则，即由立案庭对受理案件按时间先后顺序排期后，在微机上直接分配给业务庭法官办理；二是快结案先分案原则，即每月对已结和未结案件盘点一次，然后将新收案件分配给存案最少的法官办理；三是民商事案件适当调配原则，即在统一循环分案和快结案先分案的基础上，将积案较多的庭的民商事案件调配给结案快、存案少的庭办理。5、辅以相关配套机制。一是建立由院长任主任的考核委员会，并下设两个考核小组负责具体考核工作；二是依托局域网进行审判、执行案件流程管理和日常工作管理；三是建立案件质量评查制度，对全院各业务庭每月结案进行评查；四是建立庭审质量考评制度，由审判委员会随机抽评法官的庭审；五是建立裁判文书评估制度，由审判委员会和相关人员组成评估小组，每半年考评一次；六是建立信息反馈制度，由考核小组将每月、半年考核结果向考核委员会汇报，向被考核者反馈，既肯定成绩，又提出改进意见，为院、庭长强化管理和法官采取改进措施提供参考；七是建立部门和个人业绩档案，将考核结果作为立功受奖、评先选优、晋职晋级的主要依据。

    铜梁法院建立的绩效量化考评体系，三年来逐步发挥了导向、激励、规范和监督作用，在重庆市高院2007年度对全市基层人民法院年度综合考评中名列第四，这充分说明试行的绩效量化考评已取得了较好成效。

    第一，提升了整体管理和决策水平。铜梁法院建立绩效管理考评体系后，无论是人员调整还是审判制度及其他制度的建立，都以考评体系指标为依据进行思维，法院的队伍管理、审判管理、司法政务管理由原来人的管理逐步走向制度化管理，从粗放、分散管理走向精细化、集约化管理，各项管理工作迈向立体化运行的轨道。

    第二，对部门及干警产生了积极的导向、激励和约束作用。2005年以来，铜梁法院对工作实绩考评结果按月予以通报，半年按《铜梁法院干警绩效考核管理办法》规定兑现奖惩一次，年终将全年德、能、勤、绩、廉考核名列前茅的部门和个人评为先进予以表彰奖励，并纳入个人业绩档案，作为评先选优、晋职晋级的依据。这对全院干警产生了很大的震动，各部门及干警的工作积极性逐年提高，争先创优意识由低落转为强劲，质量、效率意识明显增强，院党组“优队伍、强管理、高质量，争创一流”的号召成为全院干警的奋斗目标，产生了积极有效的约束、激励效应。

    第三，工作责任心明显增强，审判质量效率明显提高。试行绩效量化考评管理以来，司法行政部门及工作人员以工作指标为指导，以服务审判工作为己任，以高度的责任感完成岗位目标任务，为审判业务部门及法官提供强有力的后勤保障和服务。各审判业务部门及法官在审判、执行工作中，以各项审判考核指标为导向，把工作的着力点放在提高案件质量和效率上，使三年的案件质量和效率都达到和保持在较高水平上。2005年案件发还改判率为1.2‰，2006年、2007年下降到0.4‰，并且发还重审实现了“零”目标；2005年办案周期平均62天，2006年、2007年分别下降到54天和52天，超审限案件保持了“零”目标。

    在三年的探索中，绩效考评体系仍面临三大难题，需花大力气研究解决。

    难题一：考核指标、分值和结果难以实现不同部门和不同岗位的恰当对接。在法院，一线的审判业务庭担负着繁重的审判任务，大家都公认最辛苦，其考核指标、分值的确定和结果的处置应当与司法行政部门有一定差别，但这个差别的“度”很难把握，过大过小都会影响审判部门与司法行政部门间的和谐与团结，进而影响全院工作。就相同部门相同岗位，因为工作的内容、承担和完成的任务有所不同，其考核指标和结果也难以恰当反映岗位之间的差别。如何恰当设置不同部门和不同岗位的考核指标、量化分值和处置考核结果，是完善绩效考核体系值得认真研究解决的一个难题。

    难题二：贯彻执行力度不够。突出表现在为考核而考核，考核部门与被考核部门及干警的互动机制缺失。一是贯彻执行力度不够，干警参与积极性不高。有关考核制度建立后，部分庭长对考评工作持漠视态度，除对考核出来的结果关注外，平时极少以考评制度指导开展工作，由此也影响到干警，致使相当部分法官和行政人员缺乏参与的主动性，负责考核的部门和考核者在考核工作中成为“唱独角戏”和“主角”，庭长及干警成为配角和旁观者。二是过程管理不力。由于大家都只关心考核结果，考核过程中的院、庭长和考核部门的跟踪管理、指导、提示、建议等执行、完善措施缺失，考核的有效性被削减。三是扣分难逗硬。因为考核主要是考核部门及考核者“唱独角戏”和“主角”，多数人只注重考核结果，考核部门对一些部门及人员的差错，不敢按制度规定百分之百执行扣分，这在一定程度影响了考评制度的贯彻执行。

    难题三：考评激励功能受限。主要有两个方面：一是干警职级待遇问题与考核结果不能对接。铜梁法院干警的职级待遇问题决定权不在法院而取决于地方党委及组织人事部门，因此法院所确立的考评结果作为“晋职晋级”的主要依据就没有实质意义，党委及组织人事部门并不以法院的考评结果作为依据。考评结果不能与“晋职晋级”对接，其激励性就无从体现。二是评先选优的奖励措施无法落实。2007年铜梁县公务员实行“阳光津贴”后，地方党委和政府从包括法院在内的公务员津补贴中抽出小部分作为县年度评先选优奖励金后，不允许任何单位另设任何奖励项目，因此法院按绩效考评结果评选的先进、优秀不能给予物质性奖励。正是因为这两个方面的限制，不少干警对绩效量化考评不感兴趣，认为先进、优秀与否都一样，除获得名誉、精神奖励外没有实质性意义，所以考评激励机制成为了纸上谈兵。

 

    面对绩效量化考评体系的三大难题，为使绩效考评能广泛调动全院干警的积极性、创造性，更充分发挥其对法院审判工作和司法行政工作的规范管理、促进作用，课题组提出以下几点完善建议：

    （一）自下而上，破解考评指标、分值设置等难题，增强考评的客观性、宏观性和可操作性

    首先，调动法官及司法行政人员参与完善体系建设的积极性，吸纳他们对考评指标、分值设定等的有益建议。在此基础上，由审判委员会、院党组根据三年来试行情况，认真研究不同部门、不同岗位特点与差别，比较恰当地确定审判业务庭及法官和司法行政部门及人员的考评指标、分值，从而破解难题。在研究破解考评指标、分值设置等难题时，充分考虑考评“指挥棒”的联动效应，根据不同时期社会发展大局对法院工作的要求，与时俱进调整考评指标、分值，将全院干警的目光引导到服务大局和提高审判质量、效率和效果上来。在考评内容上更加突出业绩，尊重干警特别是法官的劳动和创造的价值；考评结果尽量客观、全面、准确，为全院干警接受。在考评指标的确定上不宜太细，应着力于能够反映干警业绩主要内容、主要特点的指标，对于那些应当纳入考评但不宜量化或无法量化的内容，可采取领导与干警相结合的评价方式予以评价。考评工作的可操作性是完善中值得重视的问题，考评标准和程序设计要科学经济，简便易行，不至于浪费考评者和被考评者过多的精力。

    （二）狠抓绩效考评体系的贯彻落实，使之成为法院日常管理和年终综合考评的导向标

    对法院干警绩效考评不仅在于年中和年终的结果评价，更主要在于促使各部门重视并抓好日常工作管理和考核过程管理。这就要求院领导、庭长和司法行政部门负责人在日常工作中认真贯彻绩效考评制度，以考评促进日常管理和过程管理，从而提高工作绩效迎接考评。绩效考评体系是法院工作的“指挥棒”，各分管院领导要充分利用这一“指挥棒”，将绩效考评确定的目标、任务和要求转化为分管部门负责人的管理行为，并以此衡量、检查、指导分管部门工作。院领导重视了，各部门才相应引起重视，才会将绩效考评确定的目标、任务和要求转化为法官和行政人员的内在行动、职业追求。考评部门要从“量”的简单堆积转变到“质”的提升，即加强与各被考评部门的互动，发挥部门负责人的管理作用，督促各部门细化分解责任措施，加强平时考评管理。只要院、庭领导注重绩效考评目标、任务和要求的落实，各部门干警也就跟随关注绩效考评进展情况，所建立的绩效考评体系也才能发挥应有功能，成为法院发展进步的导向标。

    （三）争取政策支持，完善激励机制，实现考评管理的最终目标

    建立绩效考评体系，对以法官为主的法院干警进行绩效考评的终极目标是通过绩效考评工作营造争先创优意识和氛围，突出法官的主体地位，彰显法官的主体价值，促进法官自律自强，最大限度地在审判工作中发挥聪明才智，同时也调动起其他干警的工作积极性和创造性，全面推动法院工作新发展。因此，考评制度的设置要以激励为主，考评指标设置要体现激励性。没有激励性的任何考评管理机制，最终是没有效果的，行不通的。根据当前县财政按人头2.5万元/年标准拨给法院的办公办案公用经费情况和实行“阳光津贴”的现状，可以从三个方面思考完善激励机制。第一，将考评结果作为“晋职晋级”依据的考评设置向县委报告并与县政府衔接，求得政策支持，以彻底打破论年龄、论资历的固有“晋职晋级”模式，让“晋职晋级”成为激励、展显法官工作业绩的巨大动力；第二，向县委报告并与县政府商榷，争取政策支持，从法官“工作津补贴”中抽出一定费用，作为年度综合考评奖励金，奖励评选出的先进集体和先进个人，从而体现考评的价值；第三，向县委报告并经县财政同意，在县财政拨给法院的办公办案公用经费和中央下拨的政法补助办案专款中抽出一定费用，作为法官审判工作实绩考评奖励专用金，专门奖励审判案件多、质量效率高、效果好的优秀法官。只有获得了政策支持，所建立的绩效考评体系才会有活力；只有激励机制真正显现出激励性，所建立的绩效量化考评体系才能深入推进。