近年来，随着我国工业化、城镇化建设步伐的加快，农村特别是处于城乡结合部的农民集体所有土地被国家征用的数量逐年增多，加之，我县是农业大县，也是重庆市重要的旅游胜地，近几年我县又改变原有发展小集镇建设为推进县城城市化进程的发展目标，使得我县房地产市场异常活跃，当然，因农村土地被征用引发的争议明显增加。其中最主要的争议，是村民对村集体组织的征地补偿款分配方案不服，起诉要求享有与其他村民同等分配利益的权利。由于征地补偿款分配政策性强，最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称《解释》）出台后仍然未确定农村集体经济组织成员认定的标准，加上征地款的分配与农民的切身利益密切相关，涉及人数多、牵涉面广，是影响农村稳定的不安定因素，如何解决此类纠纷，维护农村稳定局面已成为审判实践的当务之急。

    一、征地补偿费分配纠纷案件的基本情况。

    我院民一庭自2005年9月开始受理土地补偿费分配纠纷以来至2007年8月底，共受理此类案件123件，主要集中在我县经济重镇龙水镇辖区58件、棠香街道办事处所辖区43件，其次是我县南边门户邮亭镇辖区12件、县城所在地的龙岗街道办事处9件和拾万镇1件。2006年12月18日至2007年12月18日止，共受理此类案件64件，2007年12月19日至2008年7月18日止，共受理此类案件52件。从2006年12月18日至2008年7月18日止受理的此类案件共计116件，分布在我县南边门户邮亭镇辖区8件、县城所在地的龙岗街道办事处14件和棠香街道办事处58件、经济重镇龙水镇35件、拾万镇1件。

附表：

 

      1、从诉讼主体看，原告以自然人居多，涉及当事人达143人之多，而被告多为有关组织、机构。

从原告来看，首先，出嫁女及其子女作为原告主张土地权益受侵犯的案件最多，在184件案例中有177件，占原告总数的96.2|2|。这类纠纷的产生主要缘于妇女因婚嫁导致户籍变动和土地承包经营权的变更。以我庭受理的184件土地补偿费分配纠纷案看，出嫁女要求分配征地补偿款的有169件，外来人口要求分配征地补偿款的6件，违反计生政策人员要求分配征地补偿款的7件.本村村民认为分配征地补偿款的数额太少等原因的有1件，其他情形1件。其次，原告为其他村民的。该类纠纷针对的主要是那些户籍虽在该村，但长期不在该村居住或在该村居住但没有承包地的村民，如服刑人员、外出打工人员、倒插门女婿。

从被告来看，村民小组、村民小组和村委会为共同被告构成的局面。在184件案件中，以村民小组为被告的案件达168件，以村民小组和村委会为共同被告的案件有1件，以国土局和村民小组作为被告的有14件，另有一件为村民小组告村民返还不当得利的。以村民小组为被告的案件绝大多数，占总数的91.3|2|，这主要因为在实践中，承包合同发包方的权利多由村委会下属的村民小组行使，村民小组与村民的接触最为频繁和直接，同时我县补偿费一般是汇入村民小组帐户，分配方案的制定也是由村民小组制定和执行。

      2、从审理程序看，2007年全年，以普通程序受理的有22件，占案件总数的 34.38|2|  ；以简易程序受理的有42件，达65.62|2|。可见，起诉到法院的土地纠纷案件中，大多数案件当事人的权利义务关系较明确，当然，也不排除法院比较倾向于采用简易程序审理案件的可能。但从2008年1-7月的统计数据看，则相反，以普通程序受理的有46件，占案件总数的 88.46|2|  ；以简易程序受理的有6件，达11.54|2|。这可能跟2008年法院案件数量大幅增涨，案多人少，在简易程序的审限内无法跟案件的进度有关。

      3、从救济途径看，已结164件案子中能在庭外达成和解或协商解决的仅有17件，占案件总数的10.36|2|，其余均为通过法院的裁判解决争议。那么，造成法律救济途径单一化的原因何在呢？大部分村民在土地补偿费分配纠纷的解决上更偏向于以较温和的“私了”形式，跨进法院门槛要求国家公权力对其权利进行保护对农村村民而言，实在是不得已而为之。因此，法院受理的土地补偿费分配纠纷案件，实际上已经是双方当事人关系僵化的情形，这也就难怪在法庭审理中无法达成协商或和解了，另外，大多数村民受利益驱动，希望“僧少粥多”，以众人之势给村民小组施加压力，让村民小组负责人或诉讼代理人不能、不敢表态，这也是此类纠纷难以达成调解协议的原因。在我院受理的黎明建诉大足县龙岗街道办事处北禅三组一案中，北禅三组分配土地补偿款并不是以一般的制作分配方案和分配清单的分配方式进行，而是以借款方式将土地补偿款分配给他们认为有分配资格的人，由于以村民自治原则的名义作挡箭牌，此时司法权如何介入，以保护那些特殊群体不被这种“专横民主”剥夺其合法权益？该情形也提醒我们，司法作为保护公民权利的最后一道防线，法官在适用法律定纷止争时，能否正确、有效处理当事人之间的纠纷、矛盾，平衡当事人之间的利益，对于稳定农村关系具有重要意义。同时，也该意识到，诉讼不仅不是解决矛盾的惟一途径，而且也不一定是最佳途径，特别是在有关农村土地纠纷中，由于农民传统观念以及地方势力的原因，普遍存在判决执行难的问题，因此，应当鼓励农民通过其他方式，例如通过政府调解、自选协商、和解、仲裁等方式解决矛盾，法律应该为其他救济途径提供便利和引导。

      二、引发农村征地补偿款分配纠纷的原因

      农村土地征用补偿款分配纠纷源于国家对农村土地的征收或征用。《土地管理法》对土地征用补偿款的构成进行精确的划分，将征地补偿款细分为土地补偿费、安置补助费和青苗补助费三种，《<土地管理法>实施条例》也对各部分的归属和分配原则做了明确规定,这说明土地征用补偿款各个部分有着不同的补偿对象和补偿目标。《解释》的基本立场：地上附着物和青苗的补偿费是对财产所有人财产损失的补偿，安置补助费是对需要安置人员丧失具有生活保障功能的土地承包经营权的补偿，而土地补偿费是对集体土地所有权消灭的补偿。但实践中，我县征地部门没有按照《土地管理法》及其实施条例规定的细目分别列明各个部分的具体数额，而只是以“一揽子”补偿方案对被征地农民进行补偿，并把补偿款发放给被征地所在村的村民小组。这种做法容易使被征地农民难以确定其应得的征地补偿款金额，也成为村民小组与村民之间的土地征用补偿款分配争议的诱因。

从审判实践看，当前农村征地补偿款分配纠纷产生的原因主要有：

      （一）相关法律法规不健全

      我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等法律规定，将农村集体土地所有权规定为三级制的“农民集体所有”，即“村农民集体所有”、“乡（镇）农民集体所有”和“村内两个以上农村集体经济组织中的农民集体所有”，但没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则，没有界定“农民集体”与农民个人的利益关系。法律虽确认了村集体经济组织或村民委员会乃至村民小组有权行使土地经营管理权，但对于村集体经济组织、村民委员会、村民小组的法律地位及其在行使土地经营管理权时与村民发生冲突时相互之间如何协调等问题，均未作出明确规定。现行的土地管理法及相关的法律、法规对于农村征地补偿款分配的规定侧重于分配标准的计算、征地后造成多余劳动力的安置等，而对于补偿款的分配对象、分配范围等问题未作出明确的规定，最高人民法院《解释》虽规定了农村集体经济组织成员有权享有土地补偿费的分配，但未确定农村集体经济组织成员认定的标准，最高人民法院审判委员会第1346次会议通过决议，就农村集体经济组织成员资格问题，建议全国人大常委会作出立法解释或者相关规定，但至今未有相关规定出台。

      （二）我国传统婚姻文化中女到男方落户的观念源远流长

     《婚姻法》虽然规定，登记结婚后，根据男女双方约定，女方可以成为男方家庭的成员，男方可以成为女方家庭的成员。但是，在人们的传统观念中，女方婚嫁后理应到男方家落户。不仅如此，我国法律对入赘户也做出了特殊规定，这些特殊规定恰恰反映出，女方婚嫁后到男方家落户有着深刻的传统文化基础。因此，实践中大量发生的是，女方到夫家落户，将户口迁入夫所在地，或即使未将户口迁出，也往往是到男方家居住、生活，导致其户口或生活基础的改变，而户口和生活基础又常常是村、村民小组决定某一村民有无征地补偿款分配权的关键因素。由此导致农村妇女属于征地补偿款分配纠纷中权益最易受侵犯的群体。

      （三）部分村规民约不合法、不合理

       当前，农村各村委会、村民小组在分配征地补偿款过程中，依据的主要是村民代表大会集体讨论的结果或长期以来沿袭的村规民约，这些村规民约对征地补偿款的分配对象做出了具体的规定，如外来人员、出嫁女等被明确规定为不予分配补偿款的对象。细究这些规定，存在不少与现行法律、法规相悖之处，却为大多数村民所认可。因此，认为自身权益被侵害的村民遂以村规民约违反法律规定为由起诉至法院。法院在审理这些案件的过程中，必然面对对村规民约的程序性与实体性合法问题的审查，涉及对现行的以家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制的理解与把握。为了防止村民自治的随意性，在今后的立法中，应逐步实现成员资格认定的自治到法定。

供稿：大足法院民一庭  宋汀汀

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