为加快城市化建设和大力发展工业经济，铜梁县从1999年开始对县城周围的农村土地进行征地拆迁，拆迁农民1000余户，房屋面积约45万平方米。从去年下半年开始，因征地拆迁引发的涉农还建房纠纷新类型案件不断涌现，从去年7月至今年6月一年时间，铜梁法院就受理43件。为深入研究涉农还建房纠纷案件的审理，妥善化解案件涉及的方方面面矛盾，寻求审理的最佳法律和社会效果，并为其他基层法院审理此类案件提供参考，笔者特作此审理情况分析。
一、涉农拆迁还建房案件的起诉类型及特点
铜梁法院所受理的涉农拆迁还建房纠纷案件，原告均为被拆迁农民，他们获得还建房用地后，签订协议将用于自建房的土地以不同形式转让。主要有四种类型：（1）与他人签订土地使用权转让协议，将获取的土地转让他人建房，由受让人（建房人）给付转让人（被拆迁农民）一定数额的现金，受让人建房后可自行处置房屋，转让人协助受让人办理相关房产手续；（2）在前种协议的基础上，受让人又与他人签订协议，再行转让；（3）签订合作建房协议，被拆迁农民以获取的土地转让他人建房而不出资，建房人建成房屋后，按约定分配一定数量（少量）的房产给被拆迁农民，其余房屋由建房人自行处置，被拆迁农民协助建房人办理相关房产手续；（4）被拆迁农民委托他人（一般系自己亲友）办理拆迁还房安置 相关手续，受委托人将被拆迁农民获取的还建地签订协议转让他人修建，由建房人给付一定数量的现金。
以上四种类型案件的起诉请求和理由大同小异。一部分案件的原告以协议未经有批准权的县级人民政府批准或登记备案，违反了《城市房地产管理法》第37条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第44、45条以及《最高人民法院审理国有土地使用权合同纠纷解释》第11条等法律法规的规定，请求确认土地使用权转让合同无效，返还合同标的即还建的土地使用权以及建房的相关批准手续；一部分案件的原告以自己不知情，协议的转让人无权处分财产为由，请求确认转让行为无效，返还合同标的即还建的土地使用权以及建房的相关批准手续。
二、涉农拆迁还建房案件的由来
涉农拆迁还建房纠纷案件大量涌现，源于铜梁县政府对被拆迁农民实行的征地拆迁补偿政策。2007年1月1日以前，铜梁县对被征地农民的住房安置方式为三种：一是货币安置，二是统建还房，三是由政府另行提供国有土地，被拆迁农民按照城市规划审批自行修建房屋。第三种安置方式的政策和规划要求是：政府对每一个被安置对象划拨15平方米（称为“划拨地”），由被拆迁农民按照城市规划审批要求自行修建一定层高房屋，要求修建的房屋底楼为门面，每个门面面积统一规划为45平方米；如果门面少于45平方米，被拆迁农民可以优惠价格另购部分土地补足（称为“优购地”），同时还可以在一定范围内另行购买部分土地的使用权（称为“另购地”）。这样一来，政府提供给被拆迁农民的还建房用地便具有两种性质：15平方米为划拨地（是否属划拨地还有争议），其余“优购地”和另购地”则为出让地。因第三种住房安置方式远优于货币安置和统建房安置，故绝大多数农民选择了自行建房。
从1999年至2007年底，被拆迁农民除少数是真正意义上的自行建房外，多数是以下两种情形的自行建房：一是搭建房。在2004年1月1日前，因拆迁安置补偿标准较低，被拆迁农民无力自行修建规划要求层高的房屋，便与需要建房或购房的亲戚朋友协商形成建房协议，共同出资修建规划层高房屋并自住，不对外出售。二是合伙建房（也称“联建房”或“转让建房”）。2004年初至2007年底，因房地产市场的持续升温，房价不断攀升，铜梁出现了不少职业建房人，被拆迁农民与他们达成协议修建房屋。其协议内容为：被拆迁人提供建房用地，由职业建房人提供资金、图纸并负责修建，建房相关手续以被拆迁农民的名义办理；房屋建成后，由一方给付另一方一定数量的现金，或双方按照协议上的约定分配房屋，职业建房人或联建房人的房屋产权手续由被拆迁人协助办理。
以上两种情形的建房，因土地性质等原因，均未经县政府和房屋管理部门的批准或备案登记，于是在其他原因的共同作用下引发纠纷，起诉来法院。
三、对涉农拆迁还建房纠纷的审理意见
如何正确审理涉农拆迁还建房纠纷，首要问题是对被拆迁农民与他人所签建房协议的定性，如果定性不准，不光导致审理方向、裁判错误，更严重是影响铜梁的发展大局和社会稳定。为此，铜梁法院民二庭和审判委员会进行了认真、反复研究。
1、对原、被告签订土地使用权转让合同纠纷的讨论。从受理的个案看，被拆迁人与他人签订协议，将自己的土地使用权转让给他人，如果单纯从法律上思考，最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》对该类合同的效力认定有明确规定，未经有批准权的人民政府批准，应当认定无效。但是，多数观点倾向于不应轻易否定双方所签合同的效力。首先，双方在签订合同的时候，受让方已经支付了一笔不低于本县货币安置标准的资金给转让方（被拆迁农民），转让方的权利并未受到损害，双方签订协议系真实意思表示，如果仅以转让协议未得到批准为由而认定合同无效，有违诚实信用原则。其次，受让方在受让土地使用权后，多数已经修建房屋并且将房屋又出售给第三人，这种情况在铜梁很普遍，涉及人数众多，一旦否定转让合同的效力，将对合同无效后的处理带来一系列问题。第三，目前铜梁县政府和房地产管理部门对这种合同也未明令禁止，只要求双方能够完善后续手续，可以变更房屋产权和使用权的登记。第四，该类协议的转让，是双方当事人围绕还建房所达成的真实意思表示，土地使用权的户名并未改变，其实质仍是一种合作性质的建房合同纠纷，只是该类协议没有分配房产，是将房产折价所作的分配方式。因此，从坚持办案的法律效果、社会效果和政治效果相统一的高度出发，实践中对该类案件的审理不宜轻易否定合同效力。
2、对原、被告签订合作建房协议纠纷的讨论。对原、被告所签订的合作建房协议，讨论中存在分歧。部分意见认为，合作建房行为应当具有共同出资、共同修建、共享利益、共担风险的特征，而涉农拆迁还建房案件，从原告（被拆迁人）与被告（亲戚朋友或职业建房人）签订的协议来看，原告仅提供土地使用权，其后建房所需的资金及其他事宜均由被告独自承担，不符合合作建房的基本特征，名为合作建房，实为转让房屋所有权和土地使用权，并且这种形式的转让并未得到县级政府和房管部门的批准，故应按无效合同处理。但多数意见认为所签合作协议有效。首先，该类协议性质属于合作建房法律关系，不是土地合使用权转让法律关系。该类协议约定由原告（被拆迁农民）提供土地使用权，被告（出资方）提供资金，共同进行房屋建设，其权利义务的设定是围绕双方共同协作完成该块土地房产的建设项目，目的是为了分得所建成的房屋。其次，合作建房协议形成的债权债务关系，系双方当事人的意思表示。双方当事人就订立该协议的意思表示一致时，合同产生约束力，即债权法上的约束力。对合同效力的评价应适用合同法。《合同法》第44条和第52条分别规定了合同生效的时间和合同无效的情形。对于公民个人之间一方出土地一方出资金合作修建房产并对建成的房屋进行分配的行为，现行法律、法规对双方均为个人的这种合作建房行为并无禁止性规定，亦未明确其合作建房协议必须办理批准、登记手续后才能生效。只要双方当事人在订立协议时意思表示真实，协议的内容不违反法律、法规的强制性规定，其协议成立时就发生法律效力。第三，合同的效力具有相对独立性。合同是否有效，从签订之日起就已经确定，不能以合同能否履行来判断合同效力。认为合同无效的观点，主要是认为协议双方未经批准和登记而擅自转让了房屋所有权和土地使用权的归属，这其实是混淆了物权变动的原因和物权变动的结果。对建成后的房屋进行分配，只涉及物权变动的原因，只要协议双方当事人的意思表示一致且不违反法律强制性规定就发生效力，这是合同法的功能问题；能否将物权变更到出资人名下，则涉及物权变动的结果问题，必须在满足法律规定的必要条件以后才能办理物权的变动，这属于物权法的适用问题。第四，认定合作建房协议有效，也是诚实信用原则的要求。诚实信用原则要求民事主体在从事民事活动时，应诚实守信，以善意的方式履行其义务，不得滥用权利及规避法律或者合同规定的义务。同时，诚实信用原则要求维持当事人之间的利益以及当事人利益与社会利益的平衡。第五，现实情况也表明不宜认定合同无效。近年来，该类案件之所以不断涌现，主要原因是铜梁县的房地产市场不断升温，土地升值，被拆迁农民提起诉讼的目的在于主张合同无效后，由自己修建房屋以获得更大的利润空间。如果判决合同无效，就违反诚实信用原则，鼓励、纵容违约当事人，使守约当事人的合法权益得不到保护，破坏了市场经济条件下交易的基本规则，不利于社会稳定和社会主义市场经济建设。
3、对非拆迁农民本人与他人签订的协议的讨论。讨论的一致意见是，只要能认定有授权委托或者构成表见代理的，为维护发展与稳定，从两个效果的统一出发，一律按合作建房纠纷的意见处理。
由于铜梁县以合作建房形式修建房屋的很多，现诉至法院的案件仅是冰山一角，不少被拆农民还处于观望状态，一旦判决合作建房协议无效，将会有大量案件涌向法院，并引发大面积的社会矛盾。因此，对诉讼来院的案件，只要协议没有违反法律、行政法规等强制性规定，一般按有效处理。根据以上审理意见，铜梁法院受理的43件案件，现已审结33件，审结率76.7|2|，其中判决结案19件（上诉7件，维持原判2件，尚在二审中5件），经做调解工作撤诉14件。就审结案件的社会效果看，无论是判决（5件上诉除外）5件上诉除外）还是撤诉，目前均无不良反映和申诉上访。
四、进一步加强涉农拆迁还建房案件审理的意见
对涉农拆迁纠纷案件的审理、裁判，向上级法院汇报亦得到赞同和肯定。但是，由于征地拆迁还建房纠纷案件涉及面大，诉讼来法院的数量不断增多，今年上半年同比去年下半年上升了39|2|；这些案件包含着多种社会矛盾，当事人间对立情绪大，又事关铜梁的发展和稳定大局。因此，铜梁法院审判委员会进行阶段总结时提出了三点加强审理工作的意见：
一是坚持不轻易否定合同效力的基本原则，稳妥审理案件。坚持该审理原则，保持裁判尺度的统一，但不绝对化，注意个案的特殊性，具体情况具体处理，保证审判的法律效果和社会效果。
二是将审理情况通报县委和县政府。涉农拆迁还建房纠纷事关铜梁的扩大开放、经济发展大局，也事关众多被拆迁农民的切身利益，有必要将近期办理的涉农拆迁还建房案件情况以“大案要情”方式通报县委、县政府。
三是向县政府及房地产管理部门提出司法建议。因为涉农拆迁还建房纠纷案件涉及的土地性质复杂，因为被拆迁农民与出资建房人所签建房协议均未经政府及房地产管理部门批准，现双方因利益得失存在尖锐矛盾，所以有必要提出司法建议。一是政府严格按照拆迁安置政策规定停止供给还建地，从源头上刹住合作建房不正之风；二是对历年被拆迁农民已自建（联建）好或在建中的房屋情况进行清理，对已建好的完善或弥补使用、交易方面的产权手续，及时了结相关的系列遗留问题，对尚未启动自建（联建）的进行疏导和规范；三是清理、完善税收手续，依法征税，堵塞税收方面可能存在的漏洞，铲除当事人为谋求不当利益的土壤，保障社会和谐稳定。
（撰稿：铜梁县人民法院 王洪斌 吴成祥）