随着我国市场经济的快速发展和工业化、城市化进程的突飞猛进，农村土地特别是城乡结合部的农村土地越来越多地被征收。在这个过程中，土地征收补偿纠纷大量产生，在一定程度上已经影响到农村的稳定，成为新的不安定因素。为此，我们有必要将这些纠纷的化解正确纳入司法渠道，并不断完善相关法律制度。

    概括而言，我国的土地征收补偿纠纷主要包括三类：一是土地征收补偿标准纠纷，二是因征地补偿费被拖欠、截留产生的纠纷，三是征地补偿费分配纠纷。对于第一类纠纷，我国《土地管理法实施条例》第二十五条第三款明确规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”[1]。对于第二类纠纷，2001年国土资源部发布《征用（收）土地公告办法》第15条规定：“因未按照依法批准的征用（收）土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。”虽然根据国土资源部《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》（国土资发［2006］133号）的规定：“当事人对裁决机关作出的裁决决定不服的，可以在法定期限内依照《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定申请行政复议或者提起行政诉讼”，但是就目前的实践情况而言，对于第一类和第二类纠纷，通常是采用行政救济手段，诉讼救济介入并不多。本文主要探讨在第三类纠纷中，即征地补偿费分配纠纷中的司法救济。

    一、征地补偿费分配纠纷的法律性质

    对于征地补偿费分配纠纷的法律性质的认识涉及到诉讼法上的是否属法院主管的问题，这是进行司法救济的前提。《物权法》颁布以前，司法理论界和实践界对农民与农民集体经济组织之间法律关系的认识莫衷一是，法院是否应当受理征地补偿费分配管理纠纷以及究竟应当由民事审判庭还是由行政审判庭来受理此类纠纷均存在很大争议，由此使得被征地农民相关司法救济权利的行使受到极大阻碍。例如，最高人民法院研究室2001年7月9日在对广东省高级人民法院《关于对农村集体经济所得收益分配的争议纠纷人民法院是否受理的请示》中答复：“农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，属平等民事主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合《中华人民共和国民事诉讼法》第108条的规定，人民法院应当受理”。同年12月31日针对陕西省高级人民法院《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理的请示》，最高人民法院研究室参照（法研[2001]51号）进行了答复^[2]。然而，2002年8月19日最高人民法院立案庭就《浙江省高级人民法院关于徐志君等十一人诉龙泉市龙渊镇第八村村委会土地征用补偿费分配纠纷一案的请示》做出的批复却认为：“国家征用农民耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费归农村集体经济组织所有，只能用于发展生产和安排就业，不能挪用和私分。农村集体经济组织成员与农村集体经济组织因土地补偿费发生的争议，不属于平等主体之间的民事法律关系，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。对此类争议，人民法院依法不予受理，应由有关行政部门协调解决。地上附着物与青苗补偿费应归地上附着物及青苗的所有者所有。地上附着物与青苗的所有者因该项补偿费与集体经济组织发生的争议属于平等主体之间的民事权利义务争议，属于人民法院受理民事案件的范围，此类争议人民法院应当作为民事案件受理”（[2002]民立第4号）。此外，在2005年9月最高人民法院最新发布的《关于审理涉及农村承包纠纷案件适用法律问题的解释》中，再次肯定了“[2002]民立第4号”批复的主要精神^[3]。可见，即便在最高法院内部不同的庭、室之间，对农村集体经济组织与其成员之间的法律关系的认识，也存在严重分歧。

    今年10月1日开始施行的《物权法》则将这一问题加以明确化，该法第六十三条第二款规定：“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”根据这一规定，农民与集体经济组织、村委会之间关于征地补偿费分配和管理而产生的争议应当由人民法院民事审判庭受理。该款规定正是建立在将农民与农村集体经济组织、村委会之间的法律关系界定为平等主体之间的法律关系的基础之上，以前认为因征地补偿费分配管理发生的纠纷不属于平等主体之间的民事法律关系，人民法院不应当受理，应由行政部门协调解决的认识显然是回避争诉的选择。同时，根据我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《村民委员会组织法》的相关规定，乡、镇政府是我国行政组织体系的末梢，它们是我国最基层一级的地方人民政府，农村集体经济组织、村委会的性质是农民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，它们与农民之间的关系并不是行政管理关系，并且根据《行政诉讼法》的相关规定，它们也不是适格的行政诉讼被告，从这一角度来讲，农民与农村集体经济组织、村委会之间的关系也只能是平等主体之间的民事法律关系，农民与集体经济组织、村委会之间关于征地补偿费分配和管理而产生的争议也应当由人民法院民事审判庭受理。

    二、征地补偿费分配纠纷诉权的行使

    （一）行使诉权的主体

    我国《民法通则》第74条规定，“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有。”《物权法》第五十九条第一款规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”对于这个“集体所有权”的性质，至今在法律上没有明确的阐释，学术界也存在着不同的观点。例如，王利明教授认为这是一种“特殊的共有”，即集体组织的成员对依法属于集体所有的财产，共同享有占有、使用、收益和处分的权利，但是它又不同于一般的共有，不是共同共有，更不是按份共有，特殊性体现在集体成员不能对集体财产擅自转让、分割[4]。除了这种观点以外，学术界还存在着“抽象的集体所有形态”、“总有说”、“法人和个人共同所有说”等其他观点，虽然学者们对“集体所有权”的性质并没形成统一的认识，但是无可争议的是，“集体所有权”的行使须具备一定的主体资格，这就是集体经济组织成员所享有的成员权，即“集体所有权”只能由集体经济组织成员来行使。由此，在征地补偿费分配纠纷中行使诉权的主体也只能是集体成员。这一点得到《物权法》第六十三条第二款的肯定，“集体经济组织、村民委员会或者负责人作出的决定侵害集体成员的合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”

    但是随着农村经济的发展，农村人口的流动性不断增大，在实践中如何确定集体经济组织的成员或者成员资格本身就是一个很大的难题，概括而言，一般有以下几种主张：1、户口说，认为只要户口在该村（组），就享有该村征地补偿费用的分配权；2、事实主义说，认为只要是长期在本村（组）生活，就应当享有征地补偿费用的分配权；3、生活来源说，认为只要是以土地耕作收益作为个人主要生活来源，就享有征地补偿费的分配权[5]。单取以上任何一种看法都太过片面，对参与征地补偿费分配方案的农民主体资格的认定，既要反映征地补偿费的本质，又要有利于对农民合法权益的平等保护。因此，不妨将以上三种观点加以综合。具体的讲，集体经济组织的成员资格应当具备以下要件：1、具有该农村集体组织所在地户籍。由于很多农村没有成立村集体经济组织，农民集体所有的土地和财产由村民委员会或村民小组进行管理，这种情况下，集体经济组织的成员也就是本村（组）的村民。因此，户籍制度将农民与农村集体经济组织以法律形式联系在一起，户籍是确认成员资格的基本依据。2、户籍系依法取得。村民户籍的取得应符合相关法律、法规的规定。目前，农村土地征用急剧攀升，农村集体经济组织向其村民分配征地补偿费日渐频繁。在经济利益的驱动下，不可避免地存违法取得户籍的现象，为保护农村集体经济组织及其成员的合法财产权益免受侵害，必须强调户籍的依法取得。3、依法向户籍所在地的农村集体经济组织履行农民义务[6]。按照民法理论，权利和义务具有对等性，一般说来，没有无权利的义务，也没有无义务的权利。农民既然要享有农村集体经济组织收益的分配，那么，就应当向农村集体经济组织履行相关的义务。根据国务院《农民承担费用和劳务管理条例》第二条规定，农民应承担的义务是：向国家缴纳税金[7]，完成国家农产品定购任务，依照法律承担村（包括村民小组）提留、乡（包括镇）统筹费、劳务（农村义务工和劳动积累工）以及其他费用。

    （二）行使诉权的方式

    根据《土地管理法》第十条和《物权法》第五十八条、第六十条的有关规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡镇农民集体所有的，由乡镇农村集体经济组织代表集体经营、管理。同时，根据《物权法》第五十九条、第六十三条第二款的规定，土地补偿费等费用的使用、分配办法依照法定程序由本集体成员决定，如果集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。这些规定，很容易让人联想到新《公司法》第二十二条第二款的规定：“股东或者股东大会、董事会的会议召集程序、表决方式违反法律、行政法规或者公司章程，或者决议内容违法公司章程的，股东可以自决议作出之日起六十日内，请求人民法院撤销。”其实农村集体经济组织、村委会与农民之间的关系类似于公司法上公司与股东之间的关系，农民将其土地所有权让渡给农村集体经济组织、村委会，获得了该集体组织的身份性质，农民享有具有财产利益和身份利益的成员权利。农村集体经济组织、村委会依法作为农民集体的代表机关和农民共有财产的管理机构，则类似于公司法人机关。对于土地被征收后获得的收益，农民集体提取必要的公积金（土地补偿费的留存）外，剩余部分必须在村民“股东”之间进行利益分配。如果农民个人认为农村集体经济组织、村委会关于征地补偿费的分配管理（股东认为股东大会、董事会的决议）不合理，或者违反了法律规定等，可以请求人民法院撤销。

    但是，实践中，物权法上农民撤销权的行使对农民权利的保护要弱于公司法上股东撤销权的行使对股东权利的保护。因为撤销的直接结果是导致股东大会决议、董事会决议或者土地补偿费分配方案的无效，那么理论上，应当让公司状况或者土地补偿费恢复到决议或者分配方案产生之前的状态。实际情况下，股东撤销权的行使致使股东大会决议、董事会决议无效而使公司状况恢复到决议产生之前的状态要比农民撤销权行使致使分配方案无效而使土地补偿费恢复到被分配以前的状态要容易得多，因为如果要原先已经参与分配的被征地农民拿出他们已经分配到手的征地补偿费来重新进行二次分配，这显然不太可能，缺乏可操作性，那么权利受到侵害的农民是否可以要求农村集体经济组织、村委会或者那些根据无效的分配方案已经参与分配土地补偿费的农民进行赔偿呢？《物权法》并没有作出后续的相关规定。虽然《物权法》的颁布解决了人民法院在受理征地补偿费分配纠纷案件方面的难题，明确赋予了农民在征地补偿费分配纠纷中的诉权，这同以往的司法实践相比是很大的进步，但是，这种诉权仅限于享有撤销权，这单一的救济模式并不能很好地在实践中定纷止争并保障被征地农民的合法权益，即在集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员的合法权益，使集体成员的合法权益遭受损失时，如何通过损害赔偿填补该损失呢？^[8]这需要进一步加以明确。现实生活中，在土地补偿费分配纠纷实践中，许多被征地农民不仅要求法院判决原先的分配方案无效，更重要的是要求法院判决农村集体经济组织或者村委会应当赔偿他们的损失。例如在2003年的福建省厦门市翔安区马巷镇西坂村征地补偿费分配争议中，厦门市中级人民法院就从36位新增村民的户籍、土地承包和生活基础情况进行考量，确认他们享有与其他有承包土地的村民同等的分配征地补偿款的权利，最终作出终审判决，判令西坂村赔偿22户36位村民每人27,737元，共计99.8万元[9]。

    三、征地补偿费分配方案的合法性审查

    我国《村民委员会组织法》第二十条第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”；同时，《村民委员会组织法》还对村民会议的召开程序作出了具体详尽的规定。那么，对农村征地补偿费分配纠纷进行司法救济的关键在于对征地补偿费分配方案的合宪性、合法性进行审查，即人民法院在司法权限范围内对农村集体经济组织、村委会关于土地补偿费分配方案的内容以及形成程序的合法性进行的审查。这也是法院根据《物权法》第六十三条第二款的规定作出是否撤销的判决所需要进行司法审查的内容。

    （一）对分配方案形成的程序进行合法性审查

    分配方案的形成应符合民主议定程序。村民会议是村民实行自治权决定重大事项的机构。为保障农村村民正确行使自治权，《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条、第十八条第二款明确规定了村民会议的召集程序、会议代表的资格、到会人数的要求及所作决定通过的程序等，并在第十九条规定了涉及村民利益的八类重大事项，村民委员会必须提请村民会议决议。毋庸置疑，农村集体经济组织的收益分配方案属于涉及村民重大利益的事项，必须提请村民会议讨论决定，方可办理。因此人民法院在审查土地补偿费分配方案时，应首先审查该分配方案的形成是否符合民主议定的程序，是否经村民会议民主议定产生。对于违反村民会议民主议定程序形成的分配方案，应确认其无效，予以撤销。

    （二）对分配方案的实体内容进行合法性审查

    人民法院在对分配方案的实体内容进行合法性审查时，应以宪法、法律、法规及国家政策为依据，凡是未违反宪法、法律、法规及国家政策强制性规定的，且未侵犯村民合法人身、财产权利的，应确认其有效；反之，则无效。现实生活中，村民与农村集体经济组织因农村集体经济收益分配发生的纠纷，往往起因于对参与分配方案的村民主体资格持有异议，故以下单列一点加以着重阐述。

    （三）对参与分配方案的农民主体资格的审查

    本文第二部份讲述了确立集体经济组织成员资格的笼统原则，但是，在具体复杂的司法实践中对参与分配方案的农民主体资格进行审查时，我们还应看到由于农村人口流动，产生了一些特殊群体，对于这些特殊群体的处理，应当在坚持一般原则的前提下，兼顾公平，具体情况区别对待。从实际中出现的情况看，主要把握以下情形：

    1、外迁户的成员资格。对于通过合法的准迁手续迁入，且已经履行了本村村民交纳“乡统筹”、“村提留”及参加农村集体组织公益事业活动等义务的，应当享受与其他村民同等的分配待遇。

    2、嫁城妇女的成员资格。所谓嫁城妇女，即与城镇居民结婚的妇女。因目前的户籍管理政策方面的原因，有的嫁城女户口不能迁入男方落户而其户口仍在原籍，甚至其本人仍然保留土地承包权。对于这类嫁城女，应当享有同等的分配待遇。

    ３、嫁农女的成员资格。根据我国农村传统习俗，妇女出嫁后一般都在婆家生产和生活，通常在婆家享有土地承包权[10]。据此精神，嫁农女一般不在当地农村享受分配。但如果其在婆家虽已生活多年，但仍然没有落实土地承包权，并且在婆家所在村组土地征用补偿费分配时，没有得到分配。在这种情况下应当认定该出嫁妇女具有同等村民待遇，保护其合法权益[11]。

    ４、在校就读的大、中专学生成员资格问题。农民的子女虽然因为上学将户口迁至学校，但其在校期间没有独立的经济来源，只能依靠土地收益完成学业，从我国“科教兴国”的发展战略精神来看，应当支持大、中专学生具有参与分配的成员资格。但考虑到这部分大、中专学生毕业后多数将不再返入原籍而是涌入城镇，变为城镇居民户口，经济来源也将不再依赖于土地收益，故可以适当减少其分配份额。

    ５、服刑人员的成员资格问题。服刑人员虽然其户口已被迁往服刑地，但这只是暂时性的不得已的外迁，服刑完后，除少数人留在外地就业外，大多数人都要返回原籍，其生活来源仍然领取于原籍地的土地[12]。所以应当考虑其成员资格。否则，可能使这些人员生活无着落而重新违法犯罪，不利于其真正“回归”社会[13]。

    ６、土地征用时未死亡，分配征地地款时已经死亡者的成员资格问题。由于分配土地征用款依据的是征地当时在册的农村人口为基础来判断，而不以实际分配时的人口为准。所以，土地征用时未死亡而分配征地补偿费时已死亡者仍应当享有村民待遇，其应当分得的应有份额，则应由其继承人依法继承。

    ７、现役军人的成员资格问题。根据《中华人民共和国兵役法》第五十六条之规定，义务兵退役后，按照从哪里来，回哪里去的原则安置。因此，对于服现役的义务兵要求分配征地补偿费的，应予支持。对于志愿兵，根据《中华人民共和国兵役法》第五十八条的规定，志愿兵服现役不满十年退役的，按照义务兵退役安置。因此，对服役不满十年退役回原籍落户的，也应与其他村民享受同样的征地补偿费分配待遇。

    ８、养子女的成员资格问题。公民有依法收养子女的权利，收养关系一经成立，养父母与养子女之间形成父母子女关系。因此，村民依法办理了收养手续和户籍登记的，应与村民的生子女享受同等的分配权。

    在参与分配的成员资格方面，除了以上所列8种比较典型的特殊情况外，现实生活中还存在其它许多特殊情况，人民法院在具体审查时，应当本着民法公平正义的理念，结合户籍和权利义务对等的原则，具体情况具体处理。同时，国家还应当在统一立法上加大力度，尽快出台配套的法律法规，完善征地补偿分配方面的法律制度。

    土地是农民获得生活供养的根本基础，土地补偿款是对被征地农民今后生活的永久性补偿，如果没有妥善处理好基层农村中的土地征收补偿纠纷，势必将影响到社会的稳定和发展。正如开篇所述，对于土地征收补偿纠纷我国目前主要采取行政救济手段来解决，但对于农民与农村集体经济组织以及村委会之间的征地补偿费分配纠纷却通过《物权法》的颁布澄清了以往自相矛盾的司法解释，正式引入了司法救济的途径，这是可喜可贺的一步，为此，我们应当慎重地走好这前进中的一步，正确妥善地运用法律来解决此类纠纷。此外，还应进一步探究此类纠纷背后深层次的原因，正确把握农村土地征用问题的整体发展态势，通过逐步完善土地征用法律制度，衡平各方利益关系，解决社会矛盾，促进农村经济的可持续发展。

 

                  （沙区法院 丁  杰）