法官逐级遴选制度是指当上级法院法官职位出现空缺时，在编制职数范围内，从下级法院法官中择优选拔任用的机制。作为干部队伍建设的重要组成部分，如何构建科学合理的法官逐级遴选制度已成为重要课题。为此，市一中法院干部处根据最高法院《二五改革纲要》和市高院《2007年工作要点》精神，立足干部队伍实际，成立了课题调研组，开展调查研究，着力摸清法官逐级遴选现状，力求探索一条适应审判工作需要和符合法官职业特点的逐级遴选之路，为全面提高法官综合素质，推进法院各项工作提供有力的组织保障和干部支持。

   为深入了解基层法院和法官的真实想法，找准法官逐级遴选工作中的“热点、焦点、难点”问题，调研组分别制作了《关于法官逐级遴选的情况统计表》和《关于法官逐级遴选的调查问卷》，采取抽样调查的方式，下发给辖区11个基层法院和自去年分院以来被市一中法院遴选、借调以及挂职锻炼的19名法官。上述统计表和调查问卷在规定时间内全部收回，有效率达100|2|。通过调查，我们发现目前法官逐级遴选的具有以下四个显著特点。

    (一)总体评价“一高一低”。我们发现基层法院对现行法官逐级遴选制度的总体评价较高，认为“合理的”占63.6|2|，“不错的”占18.2|2|，好评率达81.8|2|。而法官个人对此制度的评价偏低，其中，认为“合理的”只占42.1|2|，“不错的”为15.82|2|，好评率仅有57.9|2|，另有四成的法官认为该制度“有待完善”。(见表1)。

 

表1   现行法官逐级遴选制度总体评价

 

    (二)参选因素“热点集中”。此项调查可以多项选择。调查中，有52.9|2|的法官参加遴选是希望在上级法院能有更好的发展空间，这成为参加遴选的热点因素。而其他关注因素较为分散，分别是解决职务职级待遇、提高收入和生活水平以及希望配偶、子女在主城区能有好的工作生活环境，此三项均分别占14.7|2|(见表2)。

 

表2   参加遴选的关注因素

 

    (三)参选人员“分布不均”。通过对主城区与辖区其他基层法院分类统计后，我们发现主城区基层法院参加遴选的人员较少，江北等4个主城区法院近三年参选10人，平均2.5人/院。而同期辖区其他6个基层法院(因双桥区法院无人参选，故未统计在内)参选达18人，平均3人/院，其中最多的一个法院有7人参选，另有2个法院参选在3人以上。而近三年被上级法院遴选的法官人数两类地区法院相同，均为5人(见表3)。

 

表3   参加遴选的人员分布情况

 

    (四)遴选人员构成“两多一高”。业务骨干多。通过统计，有2名基层法院的审委会委员被上级法院遴选，8名基层法院的庭长或副庭长被遴选。这部分人，大多是各自法院的审判业务骨干，长期在审判第一线工作，积累了较丰富的审判实务经验和具备了较强的行政管理能力。中青年多。通过调查，我们发现被遴选的法官年龄段主要集中在36岁至40岁，而这个阶段的法官正是年富力强、精力充沛、有冲劲的一批干部，也是能打硬仗、敢啃硬骨头的中坚力量。学历普遍较高。在被遴选的法官中，具有本科学历的达到100|2|，已经取得和正在攻读硕士学位的人员所占比例也正在逐步提高。

    面对这些特点，调研组进行了深入分析和归纳，一致认为：现行的法官逐级遴选制度“总体运行平稳，成效较好。但创新举措不多，机制建设相对滞后，尚待进一步完善”。具体原因及分析如下：

    (一)“部署多”与“沟通少”的倾向明显。从常理上讲，法官个人通过遴选，可能会获得在上级法院工作和展示才能的机会，其对法官遴选制度的评价应该是较高的。那为什么在调查中，会出现基层法院评价高，而法官评价较低的现象？通过分析，我们认为可能是在以往的法官遴选中，该工作是直接面向基层法院“一对多”地进行，即上级法院把遴选文件发送给各基层法院政治处，由其负责该院法官遴选的通知、审查、上报工作。这样做，对于提高工作效率，确实起到了较好的作用。但另一方面，由于了解渠道单一，传播速度较慢，以致于上级法院与基层法院的法官缺乏“一对一”的沟通，有多少符合条件的法官可以知晓、能够报名，上级法院并不能主动、及时和准确的掌握。同样，基层法院的法官由于接触面较窄，对于遴选机制的认知也可能仅局限于只言片语，容易对遴选机制造成一知半解。因为，我们在工作中就遇到过有同志把遴选与选调、挂职混为一谈，明明是遴选报名，他却报名参加挂职锻炼。出现这样的情况，说明虽然遴选工作在基层法院这个“面”上部署了，但这只是“入眼入耳”，由于在法官个人这个“点”上联系较少，并没有实现“入脑入心”，出现评价落差也是在所难免的。

    (二)“挖人才”与“育苗子”的观念碰撞。在调查中，我们发现相当一部分的基层法院表示，只有当本院法官在上级法院可能获得更大的发展时，才会支持其参加遴选，这个比例占到了45.5|2|。也就是说，这部分的基层法院对本院法官参加遴选是持“谨慎和保留”态度。究其根源，其实就是在“挖人才”与“育苗子”上的观念存在碰撞。毕竟，近80|2|的法官在基层法院工作，同时也有80|2|的案件是由基层法院审理和执行。基层法院案多人少，任务重，时间紧，已是人所皆知的事，而招人难，留人难，在部分基层法院也是存在的。一部分基层法院认为，本院培养一名业务骨干已属不易，如果被上级法院“挖”走，担心审判工作受到影响，可能会出现人才流失的“骨牌效应”。因此，这部分基层法院在对待上级法院遴选工作时，多是从单纯的完成任务出发，并且“择其次而推之”，并不把最优秀的法官推荐出来参加遴选。相反，另一部分法院认为，人才应当是良性流动的，遴选是育苗的好途径，当优秀的干部走了，那些有培养前途的苗子才能脱颖而出。因此，这部分基层法院在对待遴选工作时，积极性很高，并且是“择其优而推之”，其中参选人员不乏副庭长、庭长甚至审判委员会委员等优秀法官。

      (三)“求发展”与“重利益”的需求并存。这种“发展”与“利益”的需求在主城区以外的基层法院之间体现得尤为明显。首先，这部分地区的基层法院法官长期在审判一线工作，积累了较为丰富的审判经验，在各自的审判岗位已能独挡一面，同时，不少人曾任过中层干部，具有较强的行政管理能力，这使他们更相信自己遴选到上级法院能较快适应新角色，发展空间会更大。其次，由于县一级法院职务职数的配备有限等客观原因，这部分法官的审判职务、特别是行政职务职级的上升空间已很有限。不少参加遴选的法官，职级还是副科或正科，任职短的有四五年，长的已有十年之久，他们认为如果能遴选到上级法院，其解决科级或者处级非领导职务的可能性会很大，这也成为其参加遴选的初衷。最后，部分基层法院法官收入水平不高，为提高收入和生活水平以及希望配偶、子女在主城区能有好的工作生活环境，这类地区的法官参加遴选的积极性自然非常高。相比之下，主城区基层法院法官参加遴选的积极性并不高，主要体现在“两个不明显”。一是上级法院地域优势不明显。两院同处主城区，不存在交通不便、地处偏僻的问题。二是上级法院待遇优势不明显。两院法官收入差距不大，福利待遇大体一致。如何提高这部分法官的参选积极性成为需要我们思考的问题。调查中，我们发现在以往被遴选的法官中，大部分人在主城区有住房，不存在需要解决住房问题的后顾之忧，因此他们参加遴选的积极性相对较高。相反，部分在主城区无房的基层法院法官，由于地区收入差异，工资水平一直较低，如果遴选到上级法院，在主城区购房的经济压力较大，考虑到这些因素，这部分法官大都会选择放弃参加遴选，必将造成优秀干部资源的流失。

    (四)“选准人”与“慎选人”的程序滞后。主要原因有“三个一”：首先，笔试命题“一方负责”，公正性易受争议。现行笔试基本上是由遴选法院自行出题和评分，如何确保“出题科学、试题保密、阅卷公平”成为不少遴选人员所关注的焦点问题。对此，我们作了调查，发现有52.6|2|的被调查人员希望笔试应由遴选法院委托专业考试中心出题并评分，这说明此项工作确有由遴选法院与参加遴选人员双方之外的第三方负责的必要。其次，考查内容“一成不变”，选拔性易受弱化。现行试题内容偏重考查法律专业知识，局限于考查法学基础理论、案例和诉讼文书写作等内容，但参加遴选的法官大多是法学本科毕业，并且从事审判工作多年，在法律知识、审判水平上都相差不大。相比之下，这种偏重考查法律知识的考题，缺少对遴选人员综合能力的全面考查，选拔性并不强，离选出复合型、知识型并能适应审判工作新特点的优秀法官的要求还有一定差距。此外，通过调查，除了法律专业知识外，“公共管理知识”、“人文科学”和“生活常识”成为被调查人员最希望加入笔试的考查内容，这也从侧面印证了加大综合考查力度的必要性。最后，面试环节“一锤定音”，甄别性易受影响。实践中，笔试成绩大多不带入面试环节，面试事实上成了遴选的最关键一环。诚然，通过面试选出来的人，绝大多数是优秀的。但由于面试的偶然性、临场性因素较多，加之参选个体的特性，面试往往侧重对其履行遴选职位职责所必备的综合素质进行测评，很难做到对其意志品质、行为风格、价值取向、工作愿望等非智力因素的甄别，做到深入把握和准确的定位，不排除“漏选、误选”的情况发生。调查中，所有被调查人均认为不应只以面试成绩作为确定考察人选的标准，其中有42.1|2|的人认为笔试、面试成绩折算比例应为7比3，26.3|2|的人认为应为5比5。

    三、对策与思路

    针对上述分析，我们认为干部队伍重在建设和创新。要确保遴选工作顺利开展，取得实效，有必要在保持整体格局不变的基础上，加大建设力度，增加创新要素。概括地说，就是建立“三定两考一库”全方位、多层次的法官逐级遴选机制。

    (一)建立“定期、定额、定点”的三定遴选制。第一，定期遴选要规范。遴选工作要确保规范，必须建立定期遴选机制，只有这样才可杜绝“急用急选”、“未用先选”和“先选后用”的情况发生，对于减少下级法院的压力也能起到缓冲的作用。通过调查，我们认为遴选应当以两至三年为一个周期进行。因为遴选法官人数是法官整体素质的一种量化的、外在的表现形式，两者之间存在一个互动的关系，遴选周期过短，不利于干部培养，反之如果过久，也不利于干部脱颖而出。当然，为确保审判工作能顺利开展，经有关部门批准同意后，也可根据工作需要，对部分特殊岗位、特别优秀的干部进行补充遴选。第二，定额遴选要合理。科学确定遴选员额对于遴选工作顺利推进显得尤为重要。具体操作中，上级法院可在遴选前一个月，告知各下级法院拟遴选岗位和条件，由其对照后确定本院拟报送的遴选员额。上级法院统一汇总后，综合考虑法官岗位分布、现有审判资源配置状况、各下级法院受理的案件数量和案件的难易程度等因素，最终确定当年度辖区遴选法官的数额。这样做，有利于尽可能地“用满、用好、用准”员额，真正把有限的名额分配到最需要的岗位。第三，定点遴选要择优。调查后，我们认为主城区下级法院的法官相当一部分是法学科班出身，理论功底扎实，工作视野较为开阔，个人综合素质相对较高，特别是审理新类型、重大复杂案件的能力较高。辖区其他下级法院的法官也不乏业务骨干，他们在刑事、传统民商事审判中有着较为丰富的审判经验，调解和调研能力较强。为改变主城区与辖区其他下级法院参加遴选“冷热不均”的现状，尽可能把那些业务成绩突出、愿意在上级法院发展的优秀法官选出来，应当针对各下级法院审判工作特点、法官个人业务专长等情况，对符合遴选岗位条件并占有一定优势的下级法院进行定向遴选，这样可以更好地整合优秀的干部资源，充分发挥遴选机制“优中选优”的作用，起到事半功倍的效果。

    (二) 建立“独立综合”的遴选两考制。第一，构建第三方独立考的公平机制。即笔试、面试的命题由遴选法院和参加遴选人员之外的第三方机构负责。这个机构可以是由遴选法院指定的专业考试中心，也可以是相关高等院校。遴选法院应于考前将命题方向、考查重点等内容告知给这个机构，由其在规定时间内独立命题。命题完毕后，由遴选法院按规定程序领取、保管、启封、使用试卷。除面试成绩可由遴选法院自行评分外，笔试阅卷工作应由这个机构独立进行，遴选法院只负责将笔试成绩通知给参加遴选的人员。这样做的好处，既符合回避、保密原则，也有利于确保考试的公开和公正。第二，构建多层次综合考的筛选机制。笔试内容适当加入社会科学、人文常识等法律专业之外的知识，题型以选择题为主，分值在5分到10分范围内为宜，主要目的是考查应试人员的综合素质和知识面。同时，为避免“考而优则选”的情况，笔试成绩可按50|2|至70|2|的比例折算后，带入面试，并与折算后的面试成绩一同计入总成绩。面试小组成员可由遴选法院领导、上一级法院领导、政工部门干部组成，面试中可加大对面试人员性格特点、人际交往、心理健康等方面的考查，杜绝“水土不服”和“带病选拔”的情况发生。

    (三) 建立“备用结合”的遴选侯录库。选干部不难，怕得是没有干部可选。如果像“拔萝卜”一样来挖干部，挖走一个，留一个坑，势必会影响到基层法院干部的培养。只有像“割韭菜”一样来选干部，才会选走一个，再成长一个，才会成为干部成长的“沃土”。因此，有必要建立“备用结合”的遴选侯录库，即对在历次遴选中表现突出、确因名额所限而未能录用的法官进行信息化管理，主要存储他们的基本情况、工作实绩、业务专长、能力测评等内容。当因工作需要时，就能够较为准确、及时地从侯录中发现合格人选，并通过挂职锻炼、借调帮助工作等平台，对其综合素质进行近距离和深层次的考察，从而为党组用人决策提供可靠依据。在同等条件下，侯录库中表现优异的干部可以优先补充。同时，为确保侯录库的干部储备质量，我们认为侯录库应实行动态管理，每年调整一次，对于期间表现不突出、工作不积极、作风不向上的侯录人员予以调整，做到“优上劣下，有进有出”，从而使干部的成长环境不断优化。

    需要补充一点的是，关于遴选法官的保障机制建设因尚有诸多措施有待配套，相关问题目前正在积极的研讨中。我们认为，当前最迫切需要解决的是遴选法官的住房问题。这也是在调查中，遴选法官反映最为集中的焦点问题之一。我们认为，要真正“选出、选好、选齐”优秀法官，有必要在现行政策范围许可内，考虑对无房的遴选法官给予适当的住房补助或安排过渡期住房，以解决他们的后顾之忧，从而让更多优秀的下级法院法官得以通过逐级遴选这个渠道，在上级法院这个大平台上，展示自己的知识与才干。

 

文/马翔（干部处）