合川区法院    揭志强  李林 

    新的《诉讼费用交纳办法》将于今年4月1日起正式实施。该《办法》由国务院发布后，社会各界反响强烈。统观这些议论，主包括：1.细化了标准，从多方面降低了诉讼费用，能较好的解决“无钱打官司” 问题；2.诉讼费全额上缴财政，管理实行收支两条线，有利于防止诉讼费收取与管理和使用过程中的腐败；3.由国务院制定该办法是否合理合法；4.诉讼费收取标准大幅下调，一些地方财政困难的法院的运转将受很大影响，有关部门应重视并积极应对此点等等。作为一名法院的工作人员，我想从法律人的职业视角来看待和评析其间的“个中曲直”。下面，笔者就国务院制定该办法的合理合法性发表一点个人的浅见。如有不当，敬请各位批评指正。 
    一、我国诉讼费用收取的历史沿革　 
    1982年3月8日，第五届全国人民代表大会常务委员会第二十二会议通过了《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》，同年10月1日起实行。该法第九章第八十条规定：当事人进行民事诉讼，应当依照规定交纳案件受理费。财产案件，除交纳案件受理费外，并依照规定交纳其他诉讼费用。收取诉讼费用的办法另行制定。法条只是作了原则性规定，虽然提出了“收取诉讼费用的办法另行制定”。但没有明确、也没有授权哪个部门进行制定。这部法律第一次明确规定，进行民事诉讼要收取诉讼费用。随后，各省市自治区高级人民法院制定了辖区内民事案件诉讼费收取办法。　　 
    1984年8月30日，最高人民法院通过了《民事诉讼收费办法（试行）》，对收取案件诉讼费用制定了详细规定，该办法从1985年1月1日起执行。　　 
    1989年7月12日，最高人民法院制定了《人民法院诉讼收费办法》，该办法从1989年9月1日起施行。原《民事诉讼费收费办法（试行）》被废止。　　 
    1991年4月9日第七届全国人民代表大会第四次会议通过了《中华人民共和国民事诉讼法》，并由国家主席令第44号公布，于当日施行。该法第107条第十一章第一百零七条作出了“当事人进行民事诉讼，应当按照规定交纳案件受理费，财产案件除交纳案件受理费外，并按照规定交纳其他诉讼费用。当事人交纳诉讼法用确有困难的，可以按照规定向人民法院申请缓交、减交或者免交。收取诉讼费用的办法另行制定。”　　 
    《民事诉讼法》在对诉讼费用的规定，只是比《民事诉讼法（试行）》规定增加了一款，即对当事人交纳诉讼费用确有困难的，可以申请缓交、减交、免交的规定，其它内容都一样。　　 
    1990年10月1日，《中华人民共和国行政诉讼法》施行，该法第十一章第七十四条规定：人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行制定。该条规定，是行政案件要收取诉讼费的法律依据。但是这个法条对诉讼费用的交纳也是作的原则性规定，对收取诉讼费用的具体办法也是说另行制定。其规定与民事诉讼法基本一致，同样没有明确由哪个部门来制定这个具体办法。　　 
    1999年7月28日，最高人民法院公布了《人民法院诉讼收费办法补充规定》。　　 
    在国务院目前制定的《诉讼费用交纳办法》正式施行前，到法院诉讼就是按照最高人民法院1989年和1999年的两个规定，来交纳诉讼费用的。《诉讼费用交纳办法》的出台，意味着原由最高人民法院于1989年和1999年制定的《人民法院诉讼收费办法》、《〈人民法院诉讼收费办法〉补充规定》，即将于2007年4月1日废止。 
    二、诉讼费用属于什么性质收费？国务院在没有全国人大授权的情况下是否有权制定诉讼收费办法？　　 
    进行民事诉讼和行政诉讼，要收取诉讼费用，这是国际上通行的做法。我国诉讼费交纳办法以前一直是由最高人民法院制定，现在为何改由国务院制定了呢？国务院有权对司法活动收费作出规定吗？诉讼费属于那类性质的费用？接下来，我们一一进行剖析。 
    诉讼费用是指人民法院依据国家法律，按规定的项目和标准，向提起诉讼的当事人收取的案件受理费、申请费和其他诉讼费用。对民事案件、行政案件要收取诉讼费用，主要理由是国家利用公权力，对当事人的诉争进行处理，需要司法资源；另一个原因是收取诉讼费用，可以有效防止滥诉行为。 
    那么诉讼费用属于什么性质的收费呢？是行政性收费吗？行政性收费，是指按照行政法律法规的规定，基于行政机关行使行政职能、职权而进行的收费。人民法院收取当事人的诉讼费用，是依据程序法的规定而收取，是因行使司法审判职能才收取当事人的费用，而法院作为国家审判机关，代表国家收取当事人的诉讼费行为，不是履行行政职能。虽然诉讼费用的所有权，与行政机关依行政职能所收的费用一样，都属于国家财政所有，但两者性质有着本质不同。　　 
    依据〈民事诉讼法〉、〈行政诉讼法〉规定，以及最高人民法院〈人民法院诉讼费收取办法〉（包括现国务院制定的办法）规定，当事人的起诉在符合立案条件的情况下，是否交纳诉讼费用，决定着能否正式启动审判程序。当事人向法院立案并交纳诉讼费用，是属于司法程序的一个组成部份。按老百姓的话说“不交钱就不给你审理”（除免、缓交诉讼费的案件外）。因此，法院收取诉讼费行为，不是行使行政职权而进行的收费。　　 
    诉讼收费不属于行政收费，显然也不属于事业性收费、更不象服务性收费（如律师收费、社会鉴定机构收费），那属于那么收费呢？我个人认为，由于人民法院是行使司法审判职能而收取的费用，理应属于司法收费范畴。　　 
    对于司法收费，国务院作为最高行政机关是否有权制定收费办法呢？其法律依据又是什么？　　 
    由于《民事诉讼法》、《行政诉讼法》都没有明确授权那个部门来另行制定规定，那么应由那个部门来制定此规定，按照《立法法》规定，只能由对法律有解释权的全国人大常委会来作出说明，并给制定具体办法机关进行授权。 
    我们从国务院《诉讼费用交纳办法》的《总则》第一条知道，这个办法是国务院依据《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定而制定，而并未没有说是“依据《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，且按照全国人大常委会的授权制定本办法”。因此，我推敲全国人大常委会没有对国务院进行授权？也许有人会说，全国人大常委会对国务院是否授权没有必要公开。但我从国务院制定的《行政法规定制定程序条例》中可以发现：国务院制定《诉讼费用交纳办法》应该没有获得全国人大常委会的授权。因为《诉讼费用交纳办法》，是由总理签署国务院令公布的，属于行政法规范畴，依据是国务院《行政法规制定程序条例》第四条规定：行政法规的名称一般称“条例”，也可以称“规定”、“办法”。国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定制定的行政法规称“暂行条例”或者“暂行规定”。从这条规定中，可以看出国务院制定的《诉讼费用交纳办法》没有经过全国人大及其常委会授权。如已授权制定，就应当称“暂行条例”或者“暂行规定”，而不是称“办法”。另外，从行政公开的角度来说，授权也是应该公开的。　　 
    三、谁有权制定《诉讼费用交纳办法》？ 
    诉讼费是不同于行政事业收费的一种比较特殊的收费制度，由于其是由程序法作出，且由审判机关代表国家收取，我个人认为应属于司法收费的范畴，是属于诉讼制度的一个组成部份。虽然国务院具有行政立法权，有权对法律没有规定的事项，先制定行政法规加以调整。但是，这个事项必须是与行政机关或者行政职能、职权有关，属于行政事务范畴。　　 
    《民事诉讼法》、《行政诉讼法》在收取诉讼的规定中，由于规定不明确，在司法实践中无法操作。在这种情况下，就有必要按照法律的规定，另行制定出具体、可操作的收费办法。但是在法律没有明确规定那个机关有权制定具体收费办法前，这个权利应当由全国人大常委会行使，或者由全国人大常会授权某个机关行使。　　 
    在全国人大常委会没有行使这个权利前， 最高人民法院曾于1984年、1989年、1999年制定了诉讼收费办法及补充规定。当时全国人大常委会也没有授权由最高法院制定具体收费办法。但是按法律规定，最高人民法院有司法解释权，在法条没有具体规定情形下，它有权对此作出司法解释，明确具体收费办法。　　 
    从《诉讼费交纳办法》第七章“诉讼费用的管理和监督”可看出，国务院实际上是将诉讼费用作为行政性性收费来对待。如果将诉讼费用当作行政性收费，由国务院制定行政法规，交由审判机关去执行，除了在法理上说不通外，在实践中还会带来“麻烦”。　 
    如当事人在遇到法院收取诉讼费用不合理，或者多收（这种情况并不少见）诉讼费用，或者不合理分担诉讼费用的情形下，如这种收费属于行政性收费，那么当事人就可依《行政诉讼法》规定，提起行政诉讼了。这显然是行不通和不可能的，因为法院不是行政职机关，收取诉讼费用也不是履行行政职能。法院收取诉讼中，即使出现乱收费、不合理分摊等问题，也是不可诉的。 
    综上所述：国务院将诉讼费用，当作一种行政事业性收费来制定办法，要求审判机关执行，是没有法律依据的，这在法理上也讲不通。但是，国务院制定的《诉讼法交纳办法》与最高人民法院的《人民法院诉讼费收取办法》相比，收费标准有了比较大的降低，减轻了当事人的诉讼负担，仅凭这点，这个收费规定还是可取的，是符合构建和谐社会的目标要求的。最后，笔者认为：诉讼费用属于司法收费范畴，应按法制统一的要求，由全国人大常委会制定或授权国务院进行制定。