铜梁县人民法院 郭辉刚 彭峰
在行政审判实践中，许多人认为行政诉讼的举证责任在被告方，行政诉讼的举证责任规则是对“谁主张，谁举证”原则的倒置和例外，因而过多地强调行政诉讼被告的举证责任，忽略了原告的举证责任。但是，笔者认为行政诉讼举证责任的实质仍是“谁主张，谁举证”原则的一种具体体现。为此，本文将就原告在行政诉讼中的举证责任的必要性、原告的举证范围及在司法实践中怎样规范原告的举证责任作一些探讨。
一、原告在行政诉讼中举证的必要性
行政诉讼法上规定原告的举证责任，不仅是完成行政诉讼任务的客观需要，也与原告本身的主客观条件相符。这从以下三个方面的分析可得到证实。
首先，从主观条件来看，当事人在诉讼过程中为了达到胜诉的目的，力图提出对自己有利的事实根据，用以支持自己的诉讼请求和反驳对方的主张，基于这一点，原告人有履行举证责任的内在要求，也即败诉风险的客观存在促使原告积极举证。原告是行政诉讼程序的发动者，其目的在于借助于国家审判权来实现自己的行政实体权利免受不法侵害，那么，原告应就其诉讼请求所依据的事实承担一定的举证责任。同时，在行政诉讼中，原告对被诉行政行为的合法性和合理性基本上持否定的态度，而被告的主张则基本上属于肯定的性质，如果被告举示的证据能证明被诉行政行为合法、合理，原告提不出任何反证，则原告败诉的风险会大大增加。因此，原告有必要积极举证，维护自己的合法权益。
其次，就客观条件而言，原告作为争议的行政实体法律关系的一方，不但最为了解案件法律事实，而且常常是原始证据或直接证据的占有者，客观上有履行举证责任的可能。并且原告在起诉时，必然提出具体的诉讼请求和事实根据，事实上也掌握和控制着行政诉讼的证据。例如，在行政赔偿案件中，虽然行政机关在以职权开始的具体行政行为中事实上处于“主张者”的地位，但在具体行政行为作出后，是否造成损害、损害的程度和是否请求赔偿、赔偿的多少，则取决于行政相对人单方的主张和意志。从这个意义上说，在行政赔偿之诉中由原告承担举证责任，符合“谁主张，谁举证”的规则。
最后，为了提高诉讼效率，实现诉讼目的，应确定由谁承担举证责任所造成的困难较小，并且能够及时查明案件事实，就由谁承担举证责任。这正符合美国法官弗来彻所说的效率原则，即“正义被耽搁等于正义被剥夺，即低效率的代价是昂贵的。人们诉诸法院是希望获得援助与救济，一个向法院寻求救助的人希望援助早日来临，否则判决就毫无意义。”①例如，在行政赔偿案件中，在有关具体行政行为造成损害的事实、损害程度以及损害行为与损害结果的因果关系等证据的收集上，原告的举证能力明显优于被告，让原告在行政赔偿诉讼中承担举证责任，更有利于弄清案件的真实情况。同时，按照司法正义的当然要求，行政机关应站在公正的立场上，既要证明具体行政行为合法的各项事实，更应当证明对原告人有利的情况，但很多时候，行政机关往往只提供行政行为合法的证据，而不提供对原告有利的证据。例如对行政处罚是否显失公正问题，一旦原告提起诉讼，被告所提供的证据，往往只是行政处罚行为合法、合理的，而不提供对原告有利的可给予从轻处理的证据。因此，由原告对有利的情况承担一定的举证责任是必要的。
二、原告在行政诉讼中应负举证责任的几种情形
既然我们肯定了行政诉讼中原告的举证责任，就要明确在什么情形下应由原告举证以及如何举证。根据最高人民法院最近颁布的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法 >若干问题的解释》第二十七条规定和《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，笔者认为，原告在行政诉讼中的举证责任大体有四种情形：
（一）证明其“与被诉具体行政行为之间存在法律上的利害关系”和具体行政行为存在的事实
首先，原告起诉时应当证明自己是与被诉具体行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。根据《若干解释》第十二条的规定，与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼，即行政诉讼中的原告只能是与被诉具体行政行为有法律上权利和义务关系的公民、法人或其他组织。原告起诉时，应当对其是被诉具体行政行为设定权利和义务的公民、法人或者其他组织承担证明责任。
其次，有事实根据。根据行政诉讼法第四十一条规定原告认为具体行政行为侵犯其合法权益而向人民法院提起行政诉讼时，要对具体行政行为的存在负举证责任。人民法院只有在原告举出的证据能够证明被诉具体行政行为存在并符合起诉条件的情况下，才能受理该案。原告举出的证据不能证明被诉具体行政行为存在并符合起诉条件的，人民法院则应裁定不予受理或者驳回起诉。比如，对正在受到不法侵害的公民或者组织申请行政机关予以保护，而行政机关不履行法定职责的，原告提起行政诉讼时应就对下列事实举证：一是原告或者其委托人向行政机关提出了申请；二是原告申请行政机关保护人身权、财产权时，财产权已受侵害，或者正遭受侵害，或者面临遭受侵害的实际危险；三是接受申请的行政机关具有相应的法定职责。
第三，证明起诉符合起诉时限的规定。原告起诉必须遵守起诉期限的规定，并且在起诉时向人民法院提供其符合起诉期限规定的证明材料。如经过复议程序的，应当证明其是在十五日内的起诉期限中；直接向人民法院起诉的，应当证明其是在三个月时效内向法院提起诉讼的。当行政机关做出具体行政行为时，未告知原告诉权和起诉期限，致使原告逾期向法院起诉的，原告应当提供其实际知道诉权和起诉期限的日期证明，并同时证明其起诉未超过一年的起诉期限。对于行政机关不作为行为，原告应当提供其起诉是在向行政机关提交申请或提出请求两个月后提起诉讼的证明材料。
（二）在起诉行政机关不作为的案件中，证明其向被告提出过申请的事实
被告不作为行政案件，是指那些应当由原告申请行政机关作为或者应当由行政机关依职权主动作为而行政机关不作为的行政案件。根据《若干解释》第二十七条规定，在起诉被告不作为的案件中，证明向行政机关提出申请的事实的举证责任应当由原告承担。但这条规定有缺陷：一是没有规定原告应当提供在什么程序下曾经提出申请的证据；二是被告不作为行政案件，包括依申请行政机关作为和行政机关依职权主动作为而不作为的行政案件，依职权的行政行为不需要原告申请，原告在起诉时不需要证明“其曾向行政机关提出申请的事实”；三是审判实践中常遇到因被告受理申请的登记制度不完备或者其他正当事由，原告在对被诉行政机关不作为行为提起诉讼时，不能提供有关曾经向被告提出申请的证据。以上这些不足在《行政证据规定》出台后得到了修正。《行政证据规定》第四条第二款规定，在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料，但有下列情形的除外。（1）被告应当依职权主动履行法定职责的；（2）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的；（3）被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。
（三）在行政赔偿诉讼中，证明因被诉具体行政行为的侵害而遭受损失的事实
根据行政诉讼法的规定，行政赔偿诉讼适用单独的诉讼程序，基本上与民事诉讼程序相同。行政赔偿案件的审理，应该以确认被诉具体行政行为违法为前提，诉讼中，原告应对因被诉具体行政行为侵害而遭受的损失承担举证责任。不过，《若干解释》第二十七条第（三）项只规定了在一并提起的行政赔偿诉讼中，原告应当证明因被诉具体行政行为侵害而遭受损失的事实的情形，忽略了在单独提起行政赔偿诉讼中，原告应当承担的举证责任。为了弥补《若干解释》规定的不足，《行政证据规定》第五条明确规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”
（四）在原告不服被告履行确认职权的具体行政行为案件中，原告应负一定举证责任
确认行为是行政机关履行行政职权的一种较为常见的行为，行政机关作出的确认行为在一定程度上对当事人的权利义务产生影响，因而它是可诉的具体行政行为。人民法院在对这类案件进行审查时首先应判断被告是否具有确认职权，其次是被告所确认的结果是否符合法律、法规或规章的规定，是否有事实依据。审查过程中，因为被告在收集确认的证据时可能存在不全面、不准确、不客观的情况，人民法院若仅凭被告举示的这些证据来衡量其确认结果是否与事实相符，就有可能得出错误的结论。而通过原告在行政诉讼中的举证，就可以较为全面、客观的审查行政机关确认行为的事实依据，从而得出符合客观实际情况的结论，作出正确的判决结果。原告自己放弃或拒不举证证明，就应承担人民法院可能根据被告单方面提供的证据而认定其确认行为合法而致自己败诉的风险。
三、对规范原告举证责任的几点设想
由于我国很大一部分公民法律素质较低，缺乏举证方面的知识，不知道怎样围绕自己的诉讼请求或反驳理由进行举证。因此，笔者认为应加强对行政诉讼中原告举证责任的指导，以帮助其正确举证。一是对案情简单的案件，在立案后、庭审前向其发送“举证须知”、“举证索引”等举证指导书，告知原告如何围绕其主张和双方争议的焦点提供证据，并告知其举证不能或举证不足应承担的法律后果，同时还应当告知原告可申请法院调查收集证据的范围，以及不同案件的不同举证范围。二是对案情复杂的案件，分阶段、分层次地对原告进行举证引导：起诉阶段，告知其应证明符合起诉的法定条件；原告起诉被告不作为的案件，证明其向被告提出过申请；原告起诉被告行政赔偿案件，证明造成损害的事实。三是在审判中，指导原告就行政机关的行政行为具有违法性进行举证，这样更能有利于在庭审中查明案件事实。需要指出的是，对原告的举证指导、引导必须是原则性的，而不应是具体的，以免对法院中立裁判的地位造成不良影响。
附：参考书目
1、最高人民法院《关于行政诉讼证据的若干规定》释义与适用，李国光主编，人民法院出版社（2002年9月第一版）。
2、毕可志论文《论完善行政诉讼的举证责任制度》，法制与社会发展（2000 02期）
3、马怀德、刘东亮论文《行政诉讼证据问题研究》
4、张军论文《行政诉讼中原告的几种特殊举证责任》