大足县人民法院 彭士川
近年来，随着我县经济建设步伐的不断加快，城市房屋拆迁数量迅速增加，由此引发的拆迁矛盾以及诉讼到法院的城市房屋拆迁行政案件逐年增多，城市房屋拆迁行政案件已经成为法院行政审判的热点和难点，特别是在审判实践中涉及房屋拆迁主体问题较复杂，对此问题的研究有助于明确拆迁法律关系当事人和规范审理房屋拆迁行政案件起到一定的作用。本文就审判实践中，涉及房屋拆迁行政案件的主体，谈谈自己的观点。
一、房屋拆迁主管部门及相关部门
2001年6月6日国务院常务会议通过了《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》），其中规定：国务院房地产行政主管部门对全国城市房屋拆迁工作实施监督管理。县级以上地方人民政府房地产行政主管部门或者人民政府授权的部门（简称房屋拆迁主管部门），对本行政区域的城市房屋拆迁工作实施监督管理。据此，房屋拆迁主管部门有：
1、国务院房屋拆迁主管机构
国务院房屋拆迁主管机构是指国务院建设行政主管部门，管理职责是全国城市房屋拆迁工作的监督管理。
2、县级以上地方人民政府城市房屋拆迁管理机构
县级以上地方人民政府房地产行政主管部门或者人民政府授权的部门，主管本行政区域内的城市房屋拆迁工作。
3、城市房屋拆迁协助机构
房屋拆迁是个涉及面广、影响范围大的工作，县级以上地方人民政府有关部门按照《条例》的规定，在拆迁管理中应当互相配合，保证房屋拆迁管理工作的顺利进行。如暂停相关手续，涉及规划行政主管部门；拆迁公证，涉及司法行政主管部门；拆迁文物古迹，涉及文化主管部门；强制拆迁，需要公安行政主管部门的配合；拆迁非住宅房屋，涉及工商行政主管部门等。
4、颁发房屋拆迁许可证的主管部门
房屋拆迁主管部门是发放房屋拆迁许可证的主管部门，各地拆迁主管机构是县级人民政府负责管理房屋拆迁的工作部门，管理职责是对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。根据《条例》的相关规定，房屋拆迁许可证的审批必须由市、县人民政府房屋拆迁管理部门作出。同时，排除了区人民政府房屋拆迁主管部门作为城市房屋拆迁许可证颁发的主体资格，但在审判实践中，市人民政府房屋拆迁主管部门以委托的形式或通过地方人大立法授权的方式赋予区人民政府拆迁主管部门有权颁发限量拆迁面积的房屋拆迁许可证。这样，就解决了区人民政府房屋拆迁主管部门颁发房屋拆迁许可证的主体资格问题。
二、拆迁人的主体问题
拆迁人是指依据拆迁管理法规取得房屋拆迁许可证的建设单位和个人。包括取得拆迁许可证的建设单位和公民个人以及外国人、无国藉人。
在我国，取得拆迁许可证的建设单位，一般包括法人、非法人组织两类。法人包括企业法人、社会团体、国家机关法人等；非法人组织一般是临时性的组织，由法人单位或者由国家机关临时建设需要而组建。
取得拆迁许可证的个人一般包括中国公民、外国人或者无国藉人。个人取得拆迁许可证的目的可以分为两类：一是自己进行大规模的建设，需要拆除旧的房屋及附属物；二是进行房地产开发。但是在我国，个人作为拆迁人的并不多。
在审判实践中，要把拆迁人与被委托拆迁人予以区别。
1、被委托拆迁人，又称城市房屋拆迁单位，是指依法取得拆迁资格证书，接受拆迁人的委托，对被拆迁人进行拆迁动员，组织签订和实施补偿、安置协议，组织拆出房屋及其附属物的单位。设立房屋拆迁单位必须具备下列条件：（1）有上级主管部门同意组建的批准文件；（2）有明确的名称、组织机构和固定的办公场所；（3）有与承担拆迁业务相适应的自有资金和技术、经济、财物管理人员；（4）被委托拆迁人须已经取得《房屋拆迁资格证书》。
2、国务院拆迁条例对被拆迁委托人作出了相应规定：首先，房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人，不得接受委托。也就是说房屋拆迁主管部门不得作为拆迁人，不得充当房屋拆迁主体；同时，房屋拆迁主管部门更不得接受拆迁人的委托，成为拆迁单位。其次，拆迁人如果将拆迁业务委托给具有拆迁资格的单位拆迁的，应当向被委托的拆迁单位出具委托书，并订立拆迁委托合同。第三，拆迁人应当自拆迁委托合同订立之日起15日内，将拆迁委托合同报房屋拆迁主管部门备案。以便政府房屋拆迁主管部门了解拆迁单位是否具有政府颁发的拆迁资格。第四，拆迁委托合同不得转委托。
3、被委托拆迁单位的拆迁行为应符合国务院拆迁条例的规定，被委托单位有下列行为之一的，房屋拆迁主管部门可以给予警告、通报批评、责令停止拆迁、吊销证书、没收非法所得、罚款等处罚，主要行为有：无证承担委托拆迁的；未经批准自行拆迁的；伪造、涂改、转让《资格证书》的；擅自或者变相转让拆迁任务的；未经批准跨越城市承担委托拆迁的。
三、被拆迁人的主体资格
被拆迁人是指拆迁范围内拆除房屋及其附属物的所有权人、代管人、国家授权国有房屋管理人及被拆除房屋及其附属物的使用人。
1、被拆除房屋及其附属物的所有权人
（1）公有房屋产权人。依据《城市公有房屋管理规定》，公有房屋是指产权属于国家或者集体的房屋，对该房屋享有所有权的人为公有房屋所有权人。
（2）私有房屋的产权人。依据《城市私有房屋管理条例》，私有房屋是指产权属于个人或者数人共有的用于自己使用或者出租的房屋。
（3）其他所有权人，是指产权不属于公有也不属于私有，而该产权属于其他所有权主体的房屋，在我国，这类房屋主要包括中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业、外国企业和股份制企业所有的房屋。
房屋所有权人一般为登记薄或者房屋权属证书上记载的权利人。但在以下情况下所有权人应特别认定：（1）新建、翻建、扩建或者改建房屋在办理产权登记之前，因种种原因，未能及时办理产权登记的，应当以经过规划部门批准的申请人（即建设单位或者个人）为房屋的产权人；（2）因拆迁导致房屋产权不明晰的，应当以当事人各方就拆迁达成的书面协议为准；未能达成书面协议的，应以已经生效的法院调解书、判决书为准；（3)因原产权人死亡而发生继承时，应以继承人所立合法有效遗嘱或者以已经生效的法院调解书、判决书为准；(4)因房屋买卖导致产权变动时，应以产权过户登记为准。
2、被拆除房屋及其附属物的使用人
在拆迁范围内对被拆除房屋及其附属物享有使用权的单位或者个人是使用权人。该使用权取得有三种方式：
（1）租赁方式；
（2）通过国家的划拨方式；
（3）通过其他合法方式。
3、被拆除房屋及其附属物的代管人
根据我国拆迁管理法规的规定，由于房屋的产权人因故不能直接行使对房屋管理和经营的权利，在拆迁时，如果被拆迁人作为房屋的产权人无法与拆迁人就有关的房屋拆迁事项进行协商时，只能由代管人行使有关权利。代管人又分为委托代管人、指定代管人和法定代管人。
在审判实践中，要掌握好被拆迁人的资格认定。
1、所有权人资格的认定
在一般情况下，被拆除房屋及其附属物所有权人应以房屋产权证明上记载的所有权人为准。但是还有许多其他情况，需要区别对待：因析产而引起产权证明的房屋的产权不确定的，应当以当事人各方就析产问题订立的书面析产协议为准；因房屋原产权人去世而引起的继承事件发生时，所有权人资格的认定应当以被继承人所立遗嘱或者继承人之间的书面析产协议为准，或者以人民法院已经发生法律效力的调解书、判决书为准；房屋买卖引起的原产权变更时，所有权人资格的认定应当以有效的房屋买卖关系为准，有争议的，应当以人民法院已经发生法律效力的调解书或者判决书为准，或者以仲裁机构已经发生法律效力的仲裁决定书、调解书为准；对于设定抵押权的房屋，抵押权人依法正在办理有关抵押房屋过户手续的，可以以抵押权人为产权人，如果仍然在抵押协议规定的抵押期间的，应当以抵押人为产权人；改建、翻建、扩建或者新建的房屋，应经城市规划管理部门批准，但因有关的原因，产权人没有在法定期间内向有关部门申请登记的，应当以规划部门批准的申请人为房屋产权人，或者责令有关当事人办理产权登记后依法确认。
2、代管人资格的认定
委托代管人应当有当事人之间的合法有效的代管委托书或者代管协议；制定代管人应当由有关部门的合法有效的代管制定书或者生效的法律文书；无因管理房屋的管理人可以视为代管人。
3、使用权人的资格认定
以租赁方式取得房屋使用权的，可以房屋租赁合同来确认承租人及其共居亲属为拆迁人；以划拨方式或者调拨方式取得房屋使用权的，应当以划拨文件或者调拨文件确认的房屋使用人为被拆迁人；以借用方式取得房屋使用权的，可以以借用契约或者其他借用凭证认定借用人为被拆迁人；以承典方式取得房屋使用人的，以出典人和承典人之间订立的典契为准来确定承租人为被拆迁人；以其他合法的合同方式来取得房屋使用权的，依合同约定的房屋使用人为被拆迁人。