綦江法院 行政庭  任德琼

    近年来，因房屋拆迁引起的行政争议案件呈上升趋势。对房屋拆迁主管部门在诉讼期间向人民法院申请执行的房屋拆迁行政执行案件如何依法处置，人民法院是否应当受理、是否先予执行，存在不同见解和主张。笔者认为，诉讼期间先予执行原则在房屋拆迁中的适用应当加以严格限制。
    一、被拆迁人在法定期限内已向人民法院提起诉讼，人民法院是否先予执行存在争议 
    诉讼期间不停止具体行政行为的执行，作为行政诉讼的一个重要特点和原则，《行政诉讼法》第44条有明确规定。其基本涵义是：行政相对人对行政主体作出的具体行政行为不服，无论是否申请复议或向人民法院提起行政诉讼，不影响其在行政程序中的执行效力。但法律、法规另有规定的除外。
    国务院在2001年6月6日发布的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》）对拆迁执行作出了规定。《条例》第13条规定：“拆迁人与被拆迁人依照本条例的规定，应就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议”。该《条例》第16条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。”同时该条还规定：“当事人对裁决不服的 ，可以在接到裁决之日起三个月内向人民法院起诉，拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供了拆迁安置用房，周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行”。《条例》第17条规定：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁主管部门依法申请人民法院强制拆迁”。该《条例》第15条规定：“拆迁补偿协议订立后，被拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院起诉。诉讼期间，拆迁人可以依法申请人民法院先予执行”。重庆市人大常委会发布的《重庆市城市房屋拆迁管理条例》第16、17、18条也作了相应的规定。
    房屋拆迁主管部门依照相关法律、法规规定，向人民法院申请执行其作出的行政裁决。其申请执行的案件有以下两种情形：一是被拆迁人在法定期限内既不申请复议也不提起行政诉讼，又不履行具体行政行为确定的义务；二是被拆迁人在法定期限内已向人民法院提起诉讼。对于房屋拆迁主管部门基于第一种情形申请执行的拆迁案件，人民法院应予受理和依法强制执行一般无争议。对第二种情形申请执行的拆迁案件是否准予执行争议较大。一种意见认为，《行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”。因此，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为的条件是公民、法人或其他组织在法定期限内既不起诉也不履行。在诉讼过程中，行政机关申请人民法院执行被诉具体行政行为的，不存在公民、法人或者其他组织“不提起诉讼”的问题，显然不符合申请执行的条件。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第94条中规定：“在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行”。故应裁定不予执行。另一种意见认为，具体行政行为一经作出即具有法律约束力。根据《行政诉讼法》第44条的规定，人民法院应依法受理并依法准予强制执行。以上两种截然不同的意见，其实质是在如何理解和适用“诉讼期间不停止具体行政行为的执行”原则存在差异。这不仅关系到人民法院如何依法支持和监督行政机关依法行政，也关系到人民法院如何服从、服务于以经济建设为中心、公正司法的大问题，应当形成共识。
    二、诉讼期间先予执行和不予执行的理论依据
    《行政诉讼法》第44条规定了“诉讼期间不停止具体行政行为执行”的原则，而《解释》第94条规定的是：“诉讼期间不予执行”的原则。如果只从表面上或者文字上对上述条款作简单比较，《行政诉讼法》和《解释》的规定似乎存在冲突，但是，与相关的规定联系起来进行分析，上述各项规定是从不同程序、不同条件、不同性质上对具体行政行为执行问题所作的规定，相互间并不存在矛盾，两者是对立的统一。
    《行政诉讼法》第44条和《行政复议法》第21条规定是对具体行政行为在行政程序中的效力，包括其执行力的一种先定确认，即具体行政行为一经作出，在未被确认违法或被撤销之前，应视为其合法并具有执行力，即使该具体行政行为被申请复议或被起诉，也不影响其在行政程序中执行效力。但是，如果将具体行政行为的执行变为司法执行即申请人民法院强制执行，则必须符合《行政诉讼法》第66条规定的全部条件。前者被约束的主体是行政机关和行政相对人，而后者被约束的主体是人民法院。
    （一）“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行”原则的理论根据
    该原则主要是根据行政行为的效力、国家行政管理的特殊性确定的。
    1、行政行为成立便对行政相对人和行政主体产生法律上的效力。即行政行为的确定力、拘束力、公定力和执行力。先予拆迁也必须具有以上理论根据，即房屋拆迁裁决一经作出，就具有以国家强制力保障的约束力，即房屋拆迁裁决的公定力、确定力、约束力和执行力。公定力指房屋拆迁裁决一经作出，应推定其合法有效，相对人必须服从；确定力指房屋拆迁裁决一经有效确定，非依法不得变更和撤销；拘束力即约束效力；执行力指房屋拆迁裁决一经作出则具有执行的效力。上述四项效力是保证房屋拆迁裁决实施的保障。对房屋拆迁主管部门、拆迁人和被拆迁人都具有拘束力。如果相对人认为房屋拆迁裁决不合法并侵犯其合法权益，可以依法申请复议或提起诉讼。但在复议机关未作出复议决定或法院未作出裁决之前，该房屋拆迁裁决仍然有效，相对人应当配合房屋拆迁主管部门执行。这是房屋拆迁裁决在诉讼期间不停止执行的理论根据。
    2、“诉讼期间不停止具体行政行为的执行”原则是由国家行政管理的特点决定的。国家的行政管理，具有效率性和连续性。如果具体行政行为都需要经过复议及诉讼程序之后才能执行，那么行政法律程序就处于不稳定状态，势必造成行政管理的混乱，社会秩序也无法维持。
    3、从司法实践的情况看，有些被诉具体行政行为的执行具有很强的时效性，能否及时得到有效执行，对国家利益、公共利益或他人合法权益关系重大，如果一律不予执行或者必须等到案件作出生效裁判后才能执行，就可能造成不可弥补的损失。
    （二）“诉讼期间不予执行”原则的理论依据
    诉讼期间不予执行原则，是指在诉讼过程中，行政机关申请人民法院强制执行被诉具体行政行为的，人民法院不予执行。这个原则的确定基于行政诉讼的性质——司法救济，以及人民法院在行政诉讼中的职权所确定的。
    1、行政审判权是宪法和法律赋予人民法院对国家行政机关具体行政行为的一种监督权。在诉讼期间，人民法院对被诉的具体行政行为没有执行的义务。法律赋予法院具有确认被诉的具体行政行为是否停止执行的权利。通过司法审查，人民法院将最终确认被诉具体行政行为是否合法，是否有效，是否变更，是否重作等作出相应裁决。人民法院拥有执行判决裁定的权利和义务。同样，诉讼当事人也有履行判决、裁定的权利和义务。 
    2、行政诉讼体现的是一种司法救济。行政相对人对行政主体作出的具体行政行为不服，既可依法申请行政复议，以求得行政救济，也可依法向人民法院提起行政诉讼，以求得司法救济。人民法院经过审查，根据具体情况，依法作出是否停止执行被诉具体行政行为的裁定；经过审理，对违法的具体行政行为，判决予以撤销；对显失公平公正的，依法判决予以变更；对不作为的，依法判决限期履行其法定职责；对行政侵权并造成损失的，依法判决赔偿等。人民法院在审理过程中，尚未作出裁判前，对被诉具体行政行为的合法性作出裁判前，是不能盲目先予执行的。
    三、正确把握先予执行原则在房屋拆迁中的适用
    对于房屋拆迁主管部门在诉讼期间申请人民法院强制执行的拆迁行政案件，人民法院一般不予执行。人民法院在行使司法审查权过程中，对房屋拆迁主管部门作出的裁决必须同时具备以下四个条件，方可裁定先予执行。
    1、必须符合“不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失”的条件，且要求申请执行人提供相应的财产担保。司法解释规定的“不可弥补的损失”应当理解为涉及重大国家利益、公共利益或者他人合法权益，不及时执行无法挽回或者无法恢复的特殊情况。这是申请先予执行的前提条件。
    2、经房屋拆迁主管部门作出裁决，且被拆迁人在限期拆除期限届满后仍不自觉履行拆迁义务，一方当事人对该裁决不服已在法定期限内提起行政诉讼。这是申请先予执行的程序条件。
    3、拆迁人已给被拆迁人作出适当补偿安置或者提供了周转用房。这是申请先予执行的物质条件。
    4、拆迁公告乃至拆迁裁决经过人民法院行政审判庭组成合议庭进行合法性审查，并确认其合法有效，这是先予执行的实质要件。《条例》规定，房屋拆迁许可证一经发放，房屋拆迁主管部门应发布拆迁公告，这是房屋拆迁的必经程序，也是实施房屋强制拆迁的根据之一。因此，人民法院应对公告的合法性进行审查。首先，拆迁公告必须是城市房屋拆迁主管部门发布，主体必须合格；第二，拆迁公告必须说明拆迁人、被拆迁人、拆迁范围、搬迁期限等内容，拆迁公告具备了以上条件即为合法。人民法院应当对房屋拆迁主管部门作出的拆迁裁决进行审查，审查该裁决是否符合相关的法律规定。如该拆迁片区的建设项目是否有立项批准文件、建设用地规划许可证、建设用地批准书、拆迁计划和补偿安置方案以及具体到被拆迁户的补偿安置是否符合法律规定等。
    人民法院在审查房屋拆迁主管部门申请执行的非诉拆迁行政执行案件中，既要严格、全面贯彻执行诉讼期间不予执行原则，又要把握好诉讼期间先予执行的度，在依法保护被拆迁人合法权益的同时，兼顾重大国家利益、公共利益或者他人合法权益得以实施，使办案的法律效果与社会效果、政治效果达到有机的统一。