綦江法院 肖庆容  柳光洪

    执行权是人民法院的一项重要权能，它是国家强制力的最终体现。充分有效地行使执行权，对于及时保障申请执行人合法权益，树立人民法院权威，加强社会主义法制建设有着十分重要的作用。随着司法改革的逐步深化，理论界对执行体制改革进行了一些研讨，许多法院也在积极探索，其中实行执行实施权和执行裁决权两权分立就是一条比较可行之路。
    基层人民法院承担着大量案件的执行任务，是执行工作改革的支撑点，本文拟就基层人民法院执行两权分立中的有关问题作一些粗浅的探讨。
    一、理论支持及必要性
    “执行难”问题引发了人们对执行权的重新认识。从理论上说，权力的性质决定权力载体的组织构造和运作方式。从前人们把法院作为司法权（对应于行政权、立法权等）的载体，执行权则被作为司法裁判权的一部分或自然延伸，在组织的构造和运作上与裁判权没有区别。如今，人们对执行权的性质已经有了新的共识：执行行为包含有单纯的执行实施行为和执行救济行为（执行裁决行为）两种，也就是说执行权兼有司法权和行政权双重性质，既非单纯的司法权，也非单纯的行政权；执行权在构造上由执行裁决权和执行实施权两部分组成，前者属于司法权，后者属于行政权。执行权是两种不同性质权力的集合，是一种复合权力。
    执行权的复合权力性质，要求有与之相适应的组织机构和运行机制。从纵的方向讲，要求上级法院对下级法院的执行工作应主要实行统一管理和协调的垂直领导关系，而不是现行的上下级法院间的监督关系。基于此，有的人主张，应在法院之外另设独立的行政执行机构。笔者认为，这种做法是与司法体制改革所追求的司法权非地方化的价值目标相悖的，也是不现实的。而且总的来说，执行权仍是司法权的一个组成部份，坚持“法院是司法权的载体”这一传统命题仍是十分必要的。理论和实务上均认为在各级法院设立统一管理、垂直领导的执行局是可行之举。执行局的设立使“统管”的执行新体制有了新的有效的载体，体现了执行机构的行政色彩，适应了执行权中的行政权性质。从横的方向来讲，各级法院设立的执行局内部应将具有行政权性质的强制执行权与具有司法裁判权性质的执行裁决权分由不同的机构和人员来行使，分权制衡，强化执行监督，从运行机制上保证执行的公正与效率。
    执行权分立，是公正与效率主题的必然要求。公正与效率，是既对立又统一的矛盾统一体，人民法院应坚持两者的统一。但就二者的地位来说，在审判程序和执行程序中仍有区别。人民法院审理案件是确定权利和义务关系，更多强调的是公正，应坚持公正优先，兼顾效率。执行案件是实现权利义务关系，执行权因其具有的与裁判权不一致的行政权属性，在执行程序中应效率优先，但是效率优先，并非排斥公正，而是在保证公正前提下的效率优先。执行权分立后，执行实施权应以效率为其基本的价值取向，奉行主动原则和当事人不平等主义，保证生效裁判的及时执行，而执行裁决权应以公正为其首要的价值取向，奉行被动原则和当事人平等主义，平等保护各方的合法权益。只有这样才能体现执行权的基本属性。
    执行权两权分立，作为执行体制改革的一项重要内容，与其说是理论更新的产物，不如说是执行难现实的必然要求。冷静审视执行难，其中有一个因素是不能忽视的，就是法院内部的执行乱。从法院自身原因分析，由于执行人员素质参差不齐，执行行为不规范，助长了“执行难”。执行行为不规范的重要原因在于机制，现行的执行权弊端是权力过于集中，缺乏有效的监督和制约。因此，有必要从解决执行权的机制入手，将执行权分立，限制和约束执行员过于集中的权力，保证案件快速高效执结。
    执行权分立，可以形成有效的监督制约机制。从权力运行理论来讲，分权是对权力监督的一个有效方法。一方面执行权的分立可使执行工作具有合法性、独立性、公开性和制约性，能实现对执行人员的有效监督；另一方面，也可以实现对审判（仲裁和公证）环节的有效监督。
    十六大报告强调，要“加强对权力的制约与监督，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策到执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”。笔者认为，执行权运行机制的改革，也是符合十六大的这一精神的。
    二、两权分立的具体内容
    建立执行两权分立制度，就是使传统执行权一分为二，行使实施权和裁决权的人各司其职，各负其责，互相监督，互相制约，通过实施权和裁决权的分工与合作，在更高层次上实现公正与效率的统一。
    (一)执行实施权。执行实施权是指具体实施强制措施的权能。根据民事诉讼法的规定，主要有以下内容：第一，对执行名义表面和形式上的审查权。包括：申请执行手续是否完备；执行法院对案件有无管辖权；执行名义是否生效；执行当事人是否适格；申请执行是否已超过法定期限等等。因为这些内容仅是对执行程序能否开始的程序性审查，所以应属于执行实施权，而不必象一些学者所主张的那样另设一个执行命令权，也不必将这类程序性事项列入执行裁决权。第二，执行措施的实施权。包括：1、调查权，即调查被执行人财产；2、财产控制权，即对被执行人的财产采取查封、扣押、冻结等控制性措施；3、财产处置权，即依法对被执行人的财产采取划拨、拍卖等措施。
    (二)执行裁决权。执行裁决权是指在执行过程中，对当事人的相关实体权利进行审查和对妨碍民事执行行为作出制裁决定的权能。一般来说，这些事项一方面是涉及非执行名义指定的主体或事项，是执行名义既判力的主体效力和客体效力在执行程序中的扩张，这种执行中的裁判权从性质上来讲是一种对当事人和相关案外人的救济措施。另一方面对妨碍民事执行行为作出制裁决定，可能会影响到相对人的人身权利和财产权利，而且无现行法律上的司法救济措施，应谨慎行事，纳入执行裁决权的范畴。
    三、机构设置和人员配备
    （一）机构设置。执行权两权分立制度要顺利实行，各级法院均应成立执行局，只有一个上下对应、统一指挥的执行机构才能最大程度地发挥执行两权分立制度的作用。基层人民法院执行局应设立强制执行科、执行裁决庭、综合管理科三个机构。在执行人员配备较少的基层人民法院综合管理科和执行裁决庭可合署办公。
    1、执行裁决庭的职责，主要是行使执行裁决权，包括但不限于下列事项：①审查裁定案外人执行异议、债权人异议、债务人异议、第三人异议；②依职权或债权人申请变更、追加被执行主体；③对仲裁机构提交人民法院的财产保全和证据保全申请进行审查和裁定；④审查仲裁裁决书和公证债权文书是否存在不予执行事由，并作出不予执行裁定；⑤审查决定对妨碍执行的行为是否采取罚款、拘留等强制措施；⑥审查裁定案件的中止或终结执行；⑦决定对多个债权人参与同一债务人的财产分配等。
    2、强制执行科的职责，主要是负责案件的强制执行，包括：①查询、冻结、划拨被执行人存款；②扣留、提取被执行人收入；③查封、扣押、拍卖、变卖被执行人财产；④搜查被执行人隐匿的财产；⑤强制交付法律文书指定交付的财物或者票证；⑥强制迁出房屋或退出土地；⑦办理房产证、土地使用权证等财产权证照转移手续；⑧强制执行法律文书指定行为，如对相邻关系纠纷及子女探望权案件的执行；⑨办理加倍支付迟延履行期间债务利息和支付迟延履行金等事项。
    3、综合管理科的职责，主要包括：①管理，主要是执行流程管理、执行财产（含执行装备）的管理、执行案件的统计报表、执行中的信息调研、信访接待、对群众反映强烈的案件和交督办案件的调查回复等工作；②协调，主要是协助执行、委托执行等事项的协调，遇重大、疑难执行事项负责向上级法院、当地党委、人大请示和汇报以及争取相关部门的支持等。
    （二）人员配备。为了适应执行案件大幅度增加的需要，基层人民法院执行人员的配备不少于全院编制总数的15%。
    四、运行程序
    执行权分立后，应制定与之相适应的执行流程管理制度，这样可促使案件规范及时执行，杜绝“暗箱操作”和消极执行现象。所谓执行流程管理，是指根据执行权的性质，在执行程序中对执行权进行分解行使和有效制约的手段。执行流程，是指执行案件从立案到结案的整个过程，主要包括执行准备、执行实施、执行裁决、执行结案等环节。大致的运行程序是：
    （一）执行准备
    1、立案。根据立执分立的原则，对新收执行案件，立案庭在2个工作日内审查立案后，移送执行局综合管理科登记；对执行和解、债权凭证和中止执行的案件，符合恢复执行条件的由综合管理科审查后，移送立案庭立案，然后再回移送执行局综合管理科登记。
    2、排期。综合管理科根据立案顺序（特殊情况除外）在3个工作日内排定首次执行日期（该日期为立案后15天内），向被执行人发出执行通知书和财产申报表，向申请执行人发出首次执行通知书等。
    3、分配移送。综合管理科应及时确定执行长，将案件移送强制执行科。强制执行科收案后应及时将案件移送执行合议庭，执行长应在收到案件后2个工作日内确定案件承办人。
    （二）执行实施
    1、首次执行。承办人根据综合管理科确定的首次执行日期，召集主持双方当事人协商，对不能和解的执行案件，确定下一步的执行措施。
    2、根据案件的具体情况，承办人应在立案后60日内完成对被执行人财产的调查或采取查封、冻结、扣押、扣划、搜查被执行人的财产等强制执行措施。
    3、承办人应在对被执行人财产实施执行保全措施后30日内提出处置意见，并经合议庭讨论决定后依法处置（拍卖、变卖或主持双方协商抵偿）被执行人的财产，交付执行申请人。
    （三）执行裁决
    执行中发现需要作出裁决事项的案件，由执行合议庭移送综合管理科，综合管理科在2个工作日内审查登记后，移送执行裁决庭。
    执行裁决庭应在3个工作日内排定执行听证日期，向当事人发出执行通知书和举证通知书。执行裁决庭应在15个工作日内组织双方当事人进行听证，并区别不同情况作出裁决：对执行异议或申请变更追加执行主体无理由的，予以驳回；对需要强制执行的，重新交由强制执行科继续执行；对执行依据确有错误的案件，由执行裁决庭提请院长提交审判委员会讨论决定，按照审判监督程序办理，依法作出中止执行的裁定。
    （四）执行结案
    一般执行案件应在立案后4个月内执结；需要查找被执行人下落或财产线索的案件及重大疑难案件应在6个月内执结；因特殊情况需要延长执行期限或案件中止、终结执行（含执行程序终结）的，按规定办理审批手续。有关机关的交督促办案件应在1个月内办结或答复。
    五、值得注意的问题
    执行权分权运行中，以下问题值得注意：
    (一)公正与效率，是永恒的主题。执行权的分权运行，改变了执行案件由一个执行人员包揽到底的传统做法，规范了执行秩序，但不可避免的带来与效率的矛盾。一旦公正与效率发生矛盾时，追求公正应是第一目标，效率必须是公正前提下的效率，要最大限度地实现公正与效率的有机统一。
    （二）提高执行人员综合素质，是执行权分权良性运行的关键。执行权是否能够良性运行，关键取决于执行队伍的综合素质。为了提高执行权的整体运作效能，基层人民法院一是要加强对执行人员的职业道德教育，要求每一位执行人员必须牢固树立司法为民的观念，增强大局意识、责任意识和效率意识；二是要加大对执行人员的业务培训，提高其业务水平，要求从事执行裁决工作的法官，应熟练地运用实体法和程序法，从事执行实施工作的法官应刚毅果敢、善于做思想工作。
    （三）强化监督管理，是执行权分权运行的重要环节。院长（分管院长）和执行局局长（副局长）应严格按照执行流程管理制度进行管理，特别是对执行期限的跟踪管理，对违纪的情况不能姑息，要及时纠正处理，使执行权运行机制真正发挥其应有的作用。
    六、立法建议
    为了规范人民法院执行机构改革，笔者建议：首先，最高人民法院应将全国各地法院在执行权运行机制改革方面行之有效的改革成果以司法解释的形式确定和推广。其次，在条件成熟时，修改人民法院组织法等相关法律，尽早出台强制执行法，用法律的形式肯定执行改革成果，为切实解决执行难提供法律保障。